第二节 基本方法

　　一、行政手段
　　常用的传统行政方法包括四种，即行政手段、法律手段、经济手段、思想教育手段，其作用各有利弊，各有特色，需配合使用。
　　1．行政手段的含义
　　行政手段是较普遍使用的一种方法，是指政府凭借政权力量，依靠从上到下的行政组织制定、颁布、政策、指令、计划，来实现国家对行政工作的领导、组织和管理的目的，具有控制、制约、调整、协调社会各地区、各部门行政管理工作的方向，保证行政执行的集中统一，实现国家、社会所期望达到的管理目标的功能。行政干预一般分事前预防性干预、事中即工作进行中的干预和事后干预三种。后两种干预方法通常较为普遍。
　　2．行政手段的特点
　　（1）权威性。行政手段以权威和服从为前提，行政命令接受率的高低在很大程度上取决于行政主体的权威大小。提高领导者的权威有助于提高行政手段的有效性。
　　（2）强制性。行政强制要求人们在行动目标上必须服从统一的意志，上级发出的命令、指示、决定等，下级必须坚决服从和执行。
　　（3）垂直性。行政指示、命令是按行政组织系统的层级纵向直线传达，强调上下级的垂直隶属关系，横向结构之间一般无约束力。
　　（4）具体性。一定的行政命令、指示只在特定时间对特定对象起作用。
　　（5）非经济利益性。行政主体与行政对象之间的关系不是经济利益关系，而是一种无偿的行政统辖关系，两者之间不存在经济利益利害关系的纽带。
　　（6）封闭性。行政方法依靠行政组织和行政机构，以行政区划和行政系统的条块为基础实施，具有系统的内化约束力，因而产生封闭性。
　　当然，行政干预手段是有局限性的。其弊端是缺乏平等、协商的民主精神，容易挫伤下属和群众的积极性。所以，在行政执行中不能滥用行政干预手段，不适当地扩大其适用范围。即使是在需要使用行政干预手段时，也不能简单化。要特别注意把行政干预与强迫命令、个人专断、主观主义瞎指挥区别开来；把行政干预的权威与滥用职权区分开来；把行政干预的强制性与有效性结合起来；把行政干预实现的目标与维护行政对象的利益结合起来。使行政干预手段建立在科学的基础上，以客观规律为依据，反映人民的意见和要求。同时，要把科学的行政干预手段同经济手段、法律手段、思想政治教育手段等结合起来综合运用，创造一个稳定的、安全的和公正的社会环境。
　　3．行政手段的种类
　　在社会主义市场经济条件下的行政手段，同传统的计划经济条件下的行政手段相比，无论在机制、运用界限和条件等方面，都正在并将继续发生显著的变化。现阶段，行政手段由四种手段组成，改变了过去单一的纵向的情况，其机制与功能也随之改变。
　　（1）行政命令手段。这是凭借国家政权的权威和权力，主要通过发布命令、指示等形式，由上级按纵向垂直的行政隶属关系，直接调节和控制下级的经济活动，带有强制性。
　　（2）行政引导手段。所谓行政引导手段，是指上级对下级的经济活动的控制，不采用命令的方式，而是采用指明方向加以引导，进行说服规劝。这种引导手段在一定条件下将取代行政命令手段，并日益显示出其在行政手段中的重要性。
　　（3）行政信息手段。这一手段的主要特征是，上级对于下级的经济活动，存在需要加以调控的必要，但既不采用行政命令的方式，也不采取说服、引导的方式，而是通过各种信息渠道和工具，提示下级在经济活动中应按照上级意图自行抉择，从而起到宏观调控的某种目标，这种方式将突破行政手段纵向联系的典型运用方式，而向横向联系方面发展。
　　（4）行政咨询服务手段。这是指行政系统的上下级之间或地方政府之间，就经济活动的某些疑难问题提供咨询服务，如提出可行性论证的建议，对重大工程目提出关键性的个性意见，从而提高某种经济活动的科学性、可行性和完善程度，实际上就是达到了行政咨询的预期目的。这也是值得提倡与发展的行政手段。
　　4．行政手段的作用
　　与法律手段相比，行政手段有简便、灵活的特点，能迅速有效地处理各种新情况、新问题，具有一定的弹性；与经济手段相比，行政手段具有无偿性的特征，上级可根据管理工作需要，有权无偿调拨使用下级的人、财、物、技术，不必考虑价值补偿问题；与思想教育手段相比，行政手段更能直接、迅速、有力地贯彻上级的方针、政策，有助于组织内部统一目标、意志、行动，有效控制全局，时效性强。但行政手段不利于发挥下级的积极性、主动性和创造性。另外，纵向层级信息传递迟缓，易失真，横向沟通困难。因此，运用行政手段必须尊重客观规律，兼顾客体需要，遵循逐级负责的原则，在权限范围之内，控制其使用范围，高度注意操作技巧，防止长官意志和主观随意性，力求精简而高效。
　　二、法律手段
　　1．法律手段的含义
　　法律手段是依法治国、行政法制的工具，是行政机关以法律为武器，根据法律手段的规律、程序和特点实施行政管理。换句话说，是指国家行政机关在行政管理领域内，依照法定职权和程序，把国家法律、法规实施到具体的行政活动中去，以达到有效而合理的管理目的。其内容既包括国家立法机关制定的宪法、法律，也包括国家行政机关在职权范围内制定颁布的各种行政法规、自主性法规。
　　2．法律手段的特点
　　（1）权威性。法律作为一种社会行为规范，是上升为国家意志的统治阶级意志，对全体公民具有普遍的约束力，比行政手段具有更高的权威性。
　　（2）强制性。法律手段是凭借国家政权力量强制实施，违者必究，比行政手段的强制性更严厉。
　　（3）规范性。法律是以明确、不能产生任何歧义的语言严格规制人们的社会行为，是所有组织和个人行为的统一准则。
　　（4）稳定性。法律一经制定颁布，便具有相对稳定性和严肃性，不得因人而异、随时随意更改。行使法律手段具有不同的方式。
　　3．法律手段的分类 
　　按行政执法所作的分类，主要有行政决定、行政检查、行政强制执行和行政处置等不同类型。 
　　（1）行政决定。是指行政机关及其公务员经法定程序依法对相对人的权利义务作单方面处分的行为。其特点是：具有强制性和单方性；直接处分相对人的权利和义务，须依法定程序，通常不能及时作出。其具体形式表现为行政许可、行政奖励、行政命令和行政处罚四种。
　　（2）行政检查（又称行政监督检查）。是指国家行政机关依法对相对人是否遵守法律、法规和具体行政决定所进行的能够间接影响相对人权利和义务的检查、了解行为。它具有义务性、限制性和单方自主性的特点。
　　（3）行政处置（又称即时强制）。是指国家行政机关及其公务员在国家安全受到威胁、社会公共利益受到危害的紧急状态出现或将要发生的情况下，临时采取特别行政命令、特殊强制措施的行为。它具有紧迫性、即时性和直接强制性三个特征，是紧急状态下行政管理的一种特殊的、必要的手段。
　　（4）行政强制执行。是指特定行政机关采取强制手段保障法律、法规和行政决定得到贯彻落实的一种执法行为。其特点表现为：行政性，发生于执行管理过程中，由特定行政机关实施；强制性，基于国家行政机关的权力作用，强行抑制相对人的意志，迫令相对人服从；执行性，旨在确保实现法律、法规或行政决定所要求达到的行政管理的目的和状态。这是行政强制的最本质特征。
　　4．法律手段的作用
　　法律手段是行政管理中运用其他方法的基础、前提和保障，为行政活动提供基本的规范程序；它调节各种管理要素之间的关系，使行政管理的各个方面都纳入法制化轨道，有助于行政管理的集中统一，保证行政管理工作和社会生活的秩序。法律手段的权威性、强制性使人们自觉抑制、摒弃不合法的思想和行为，提高行政管理的效率。但法律手段的规范性、稳定性，使其缺乏处理特殊问题的弹性和灵活性，对管理系统的发展可能起阻碍作用。在意识形态领域，法律手段常无能为力，往往产生合理与合法之间的矛盾。因此，运用法律手段不仅要健全法制，做到有法可依，而且要严格执法、违法必究，同时要与其他方法结合使用，以扬长避短，发挥应有效能。 

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