从政策方面看，中央政策变化的轨迹正在向松动农地制度的方向发展。 2006年国土资源部《关于坚持依法依规管理集约用地，支持社会主义新农村建设的通知》（52号文件），提出的城镇建设用地的增加和农村建设用地减少挂钩；农村建设用地直接进入市场流通两个试点，标志着农村建设用地已经成为土地流转的主体内容。 2006 年 中共中央、国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》 （中发[2006]1号文件），提出“ 加快建立以工促农、以城带乡的长效机制”、“坚持‘多予少取放活’的方针”、健全土地承包经营权流转机制”。 ”2007 年中共中央、国务院《 关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见 》（ 中发[2007]1号文件），提出以遵循平等协商、依法、自愿、有偿基本原则，坚持保障农民土地权益和发展农民利益作为衡量土地流转成败的最重要标准。 2007 年中央又批准成都、重庆进行城乡统筹改革试验，再次提出土地流转问题。

　　（ 二 ）基本特征

　　土地经济的活跃程度与经济发达程度成正绩效关系。在渐进式的发展过程中，土地流转呈现两个明显特点：一是总体规模呈不断扩大趋势。一是经济发达和不发达地区的土地流转诉求差距很大。从流转规模扩大趋势看，其交易内容最初是山平塘、五荒地，后来发展到个人承包地、宅基
地、农业建设用地；其交易面积最初是几分地，后来发展到成百上千亩土地；其交易年限最初是1 年半载，后来发展到三五十年，甚至更多年限；其买方主体最初是单一的农民个人，后来发展为城市各个群体；其交易方式最初是实物兑换，后来发展到现金转帐。从发达、不发达地区土地诉求差距看，欠发达地区囿于农民建房或建集贸市场出租，呈现零散性、自发性特点。中等发达地区大体上以乡镇企业的改组为纽带流转集体建设用地和宅基地，呈现规模性、自觉性。发达地区则直接把集体建设用地、宅基地，甚至耕地当成国有土地出让，和国有土地市场公开或半公开竞争。

　　1 、流转形式。

　　目前，土地流转形式有以下几类：一是 股份制。农民以土地入股，按股分红，农用土地可以入股，非农建设用地也可以入股。所不同的是，浙江东阳农民和四川仁寿县采取出田入股分红的形式，而上海、深圳则选择有赢利的基础设施项目入股分红的形式。 二是转让、抵押、出租。土地转让目前以协议出让居多，但拍卖、招标也是可行的。拍卖，在 东北、山东、四川等多为五荒地或农地、林园地、山平塘等，在沿海则多为乡镇企业用地。就耕地而言，大都为租赁。 土地租赁一般是短期的，承包农民个人拥有较大的自主权。土地抵押是土地使用权的变现，一般涉及金融机构的配合。三是 置换。土地置换，最初是以地换地的市场初级形式，后来发展为以指标换地的形式，并且置换指标可以上市货币化。 四是反租承包。反租承包，是村集体以租金方式收回承包人土地使用权，再以租金方式转让出去的土地经济行为。反租承包方法简单，操作起来容易。五是储备经营。 反租承包的过程中，有的村集体或其他组织自觉不自觉地将农地反租回来加以储备，并找买主待租出去，于是便产生了 “撂荒土地银行”、 “土地信托银行”或其他储备中介。中介组织储备土地有两种形式，一是代销关系，只接受委托储备信息，土地交易成功后收取佣金，储备中介机构不涉及与农户进行交易资金结算。二是收购关系，这就涉及交易资金结算。 其 实现方式主要有：

　　（1）农地经政府赋权直接参与城市化、工业化模式 。该模式有多种情况。

　　广东省政府颁布《广东省集体建设用地流转办法》，属于省政府赋权。2005年6月广东省政府令，一是明确规定集体建设用地可用于兴办各类工商企业；兴办公共设施和公益事业；兴建村民住宅。二明确界定集体技术用地的出让、转让、出租、转租行为，并将土地联建视同“出让”、土地作价入股视同合法。三是允许集体建设用地抵押。四是明确规定农民合法的宅基地可以转让、出租，并拥有收益权。

　　副省级城市赋权的有：2007年2月，南京市国土资源局和人民银行南京市分行联合下发《南京市集体建设用地使用权抵押操作办法》，规定集体建设用地可以抵押贷款，并将贷款主体由乡镇村企业扩大到所有使用集体建设用地的企业。海口市 2007年8月1日起实施的 《 海口市农村宅基地管理办法》，规定村民一户一处宅基地，其面积不得超过人均30平方米 。在主城区、建制镇镇区范围内的，每户不得超过150平方米 ，在主城区、建制镇镇区范围外的，每户不得超过175平方米 。 成都自2003年以来实行“双放弃换社保” ， 自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权的农民，可在城区集中安排居住，并享受与城镇职工同等的社保待遇。

　　（2）农民、政府共建经济开发区模式。 山东德州开发区属于政府、农民共建模式。就集体物业论，开发区在征地时把最具市场价值的“金角银边”经营性用地作为村集体留地，然后为村集体代理招商、规划、建设厂房和住宅用于出租。就住宅论，按照按院每户15万元补偿标准实施（包括征地时已按1亩地3万元提供的货币补偿），确保每户农民拥有两套100多平米的住房，一套自住，一套出租。