1993年3月，《宪法修正案》修改原《宪法》第八条第一款，确立家庭联产承包责任制的法律地位。 同年11月5日 ，中共中央、国务院颁布《关于当前农村、农业发展的若干政策措施》（中发[1993]11号文件） 决定在原有的耕地承包期到期之后，再延长30年不变，并允许土地使用权有条件地转让 。 同年11月14日，十四大 通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》， 正式明确提出：“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权有偿流转”。

　　1994 年《城市房地产管理法》规定“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可出让。”，明确禁止集体土地直接出让。

　　1998年8月修订的《土地管理法》，规定土地承包经营期限为三十年”，增加土地用途管制规定，进一步明确“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”、“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地” 。设置的例外条款是“兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。但审批同样是强化集体土地管制。 1998 年， 国家有关部门整顿农地市场交易。1998 年末，广东省政府停批庄园用地并开始清理整顿已上项目；沈阳市取缔绿色庄园招商；长沙、西安、北京采取相应措施打击庄园经济。 1998年10月，十五届三中全会通过《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，进一步明确土地承包期再延长30年的政策，并要求加快立法，赋予农民长期而有保障的土地使用权。但其原则仍然是“农地农有、农地农用”。

　　1999 年，国土资源部批准浙江湖州市、安徽芜湖市进行集体建设用地流转试验。与此相应，江苏、浙江等许多地方政府也批准了股份制等试点。自此，我国全面管制农地的阶段结束，而管严农地、有限度地放开非耕地的阶段开始。但是，由于地方政府不够尊重农民的承包土地经营权 ，引致农地市场交易再次成为地方政府的政绩工程。 （1） 。 2001年12 月，新华社发表新华述评《土地流转岂能无视农民意愿？》。同年同月，中共中央下发 《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》（ 中发 [2001]18 号文件）规定土地流转主要在农户间进行， 工商企业不得长时间、大面积租赁和经营农户承包地 。   

　　2002年8月颁布《农村土地承包法》，规定： “国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”；承包方“依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品”。“承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿”。

　　2004 年国务院颁布 《关于深化改革严格土地管理决定的通知》 （国发[2004]28号）文件 ， 规定“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”，但同时又规定“农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省、自治区、直辖市人民政府”。

　　2005 年中共中央、国务院颁布《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》（中发 [2005]1 号文件），规定“ 控制非农建设占用耕地，确保基本农田总量不减少、质量不下降、用途不改变，并落实到地块和农户”、“承包经营权流转和发展适度规模经营，必须在农户自愿、有偿的前提下依法进行，防止片面追求土地集中。”与此同时 ， 广东、湖北两省开始探索以地方立法的形式推动“同地，同价，同权” 深层次的土地流转, 即农地市场交易。

　　2006 年国务院颁布《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31 号）文件，规定“ 农用地转为建设用地，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度土地利用计划，并依法办理农用地转用审批手续。禁止通过“以租代征”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。 ”与此同时， 河南“祖龙”遭到查处、北京“小产权”被强拆，一些地方的土地流转探索相继被叫停。

　　3 、政府、市场合作的制度变迁。 政府和市场合作的制度变迁，目前仅是一个以近期现象做出的假定。从经济发展阶段看， 农地作为具有生存保障和致富资本双重功能的资源性资产， 当前正处于由生存保障功能向致富资本功能转变的关键时期。一方面， 在相对贫困地区，作为农地第一功能的保障功能，随着国家取消农业税和各种提留和实施以工补农政策，不仅在农民种田净收益大大增加后强化，而且形成农民的进一步依赖。另一方面，在相对发达地区，进城打工和从事多种经营、现代农业的农民不在满足农地对种田、吃饭、宅基地的低水平保障供给，并开始有组织地以农地市场交易为手段，积极追求农地对教育、医疗、保险等的高水平致富供给。 农地在相对发达地区对农民保障能力呈逐年下降趋势的情况表明，昔日命根子的农地对他们已经不在那么重要，有的甚至变成农民的负担，并正在由东部向中部、西部转移。 土地资本的增殖动力始终是农村经济社会发展的原动力， 农地生存保障功能向致富资本功能的转变必然推动土地流转向农地市场交易的制度变革。当前问题的严重性则在于，政府以管制手段限制农地生存保障功能向致富资本功能转变的制度安排，不仅促使巳经充分暴露出来的农地矛盾形成群体性冲突，而且引致尚未充分暴露的农地矛盾蕴涵制度挑战性。