2 、土地收益向地方财政倾斜。2000—— 2001 年，《中国国土资源报》、《中国土地》、《中国经济时报》的调查报告均指出：土地第一次交易政府收取30—80% 的土地收益；土地第二次交易增值额为 20%的免交增值费，超值部分政府收取 30%；其他标明的政府还要收取管理费 2% ，没有标明的则是土地评估费、土地颁证费等等，预计政府在土地流转中收取比例占到40% 。政府没有集体土地所有权，参与流转分配合不合法理。 城市投资增殖论认为，农村土地升值是因为城市投资农村的公路、通讯、水电气、上下水道等基础设施形成的，级差地租应归投资者享有。但 以城带乡、以工促农论者则认为， 农民自建国后以工农产品价格剪刀差、土地、工资差和未上社保等几种形式向工业化和城市化提供的积累，最保守估计也高达 30万亿 。 工业化、城市化的资金长期依赖集体土地，正是农民贫穷、农业落后、农村发展缓慢的症结。现在是城市政府应该逐步通过 以城带乡、以工促农归还而不是继续从集体土地剥皮 的问题。（2） 理论界分配土地流转利益的分歧迄今没有定论。而 地方政府继续以红头文件随意掠夺农民的土地利益，使 土地流转 转化为政府和农民之间的利益冲突，成为很多群体性事件发生的导火线。

　　3 、市场制度滞后影响农地市场交易绩效 。首先是中介机构短缺。土地流转 提出的新课题，一是土地流转 需要穿针引线。如果有中介机构把供需双方的信息储存起来并牵线搭桥，土地利用的速度就会加快。二是 土地流转 重要的是价格评估。如果有中介机构帮助农民提供土地转让价格的咨询，农民被骗的机会就肯定减少。但是，社会没有这样的中介机构提供服务指导。 其次政府管理与收费混乱。一是 流转管理政出多门。工商部门、土地部门、农业部门、水电部门、畜牧部门、林业部门等都在管理，彼此缺乏协调。二是政府部门收了费不管理。 土地流转 涉及国土、林业、农业等部门设置烦琐的审批手续收费，并在收费后放任自流。

　　4、土地流转挑战现行 法律。 地方政府关于集体土地不经过征用直接变为建设用地，并且在自己建立的属于农民自己的土地市场自由交易的试错诉求，首先造成法律的尴尬。一是政府开放集体土地市场与法律禁止集体土地市场自由交易存在矛盾。二是政府集体、国有土地同地、同权、同价与法律规定国有土地优先存在矛盾。其次造成政府的尴尬。政府要解除政府垄断土地市场体制，必然牺牲自己在国有土地上拥有的巨大政治、经济利益，左右为难。

　　5 、行政管理体制扭曲市场矛盾。土地流转 挑战现行政治、经济体制的落后部分，政府行政管理体制难以适应农地市场交易需求。

　　一是试错机制不科学。首先是地方政府、中央部门主导流转各自为政，各级政府在市场没有设定边界。地方政府以政治利益争取任务、完成任务。中央部门对地方政府事前缺乏充分论证，甚至合法授权的做法保持缄默。其次是政府试错不承担试错成本。政府试错应该遵循市场规律，实行纠错国家赔偿制度，并根据决策错误的责任分摊赔偿比例。现行只有激励没有约束的土地流转试错机制，必然驱动地方政府无视民意，甚至暗中进行地方或部门的利益博弈。河南新郑的“华夏第一龙”事件，从试错的角度看，企业租来荒地开发旅游，何尝不可一试。但是，换了法律角度认识，则是违法用地。中央部门与地方政府秉持各自的依据争论法与非法，却苦了企业。

　　二 是国有土地市场模式并不适合土地流转 。首先是集体土地所有权不是国有土地所有权，不仅所有权很不明晰，由谁代表法律上很混乱，而且所有权的权责、权利、权能也非常不明晰。其次是农民承包土地经营权也不是国有土地使用权，不仅不具备国有土地使用权具有的出让、转让、出租、抵押、入股等许多权利，而且还受到用途管制。因此，尽管政府已经习惯了国有土地的垄断运行方式，但 土地流转 只能局部借鉴国有土地市场的某些制度。

　　三是土地流转 的推手不是政府而是市场。土地流转 是市场行为。尽管 土地流转 是一个再造农业生产主体的过程，可以大幅度提高农业资源利用率与农业劳动生产率，但只能鼓励专业大户、农场企业以较高的土地租金和股份分红与工资多重收入等条件，用 利益引导方式 去吸引农民入股，实现规模经营 ，不可以权力强迫 农民参与土地流转。

　　(四)基本结论

　　1、改革成本支出巨大。 自1978 年中央部门不承认港资企业租用广东集体土地办厂的第一宗农地市场交易起，到1993 年中央政府允许集体土地使用权有条件地流转止，市场主导达15 年之久。由于政府没有提供土地流转的合法性条件，迫使民间隐形流转、违法交易。自1993 年中央政
府允许土地使用权有条件地流转起，到2007 年中央政府推动成渝两地城乡统筹改革试验止，政府主导也达15 年之久。政府主导的和市场主导的区别在于坚持“农地农有、农地农用”。不过，土地流转 的效率却远不及农地市场交易高。 平心而论，前15 年的市场主导奠定了沿海农村腾飞的市场基础，换来了今天珠江三角洲由乱而治的繁荣富庶，而后15年的政府主导却几乎无一例外地 陷入要么死气沉沉，要么一放就乱、一收就死的怪圈，并至今没有取得全局性突破。 1994 年和2000 年，政府两次掀起土地流转小高潮，但同时却伴生了全国城市严重外延式扩张、 炒买炒卖土地和乱占滥用耕地等诸多严重经济社会问题。 土地流转30年一波三折的 制度缺陷，主要反映在政府不够尊重集体土地资本价值及其实现路径，没有处理好农地的生存保障功能和致富资本功能的结构性矛盾。因此，政府主导的无论其全面管制农地，还是管严耕地、有限度放开非耕地的“农地农有、农地农用”的制度都 束缚了农村生产力的发展。