第三节行政决策的程序

　　行政决策程序是指行政决策过程中的逻辑顺序和基本步骤。行政决策的基本程序可概括为如下五个阶段。
　　一、问题界定
　　1．决策问题的含义
　　问题是预期、需要与实际满足状态之间的差距。任何决策都从发现问题开始。行政决策问题是被行政主体所认知并认为有必要采取行动加以解决的公共问题。任何行政决策问题都不是一种孤立、静态的存在，而是与其他问题相联系并处于不断的变化和发展之中。
　　2．问题界定的主要环节
　　一般而言，行政决策问题的界定要经过以下几个基本环节：
　　（1）症结分析。在问题筛选的基础上对问题产生的时间、地点和条件，问题的性质、类型、范围、程度、影响和问题的内部层次、结构等进行多维剖析，以形成对问题本身的全面认识，估量其在行政活动中的作用和影响。
　　（2）原因分析。即依据已有的经验和知识，运用科学的方法和手段如实对问题产生的主观原因和客观原因、主要原因和次要原因、直接原因和间接原因、近因和远因等进行估量、核查和证实。主要方式是纵向分析和横向分析。纵向分析是从问题的表层入手，由表及里，由浅入深，层层剖析出根本原因；横向分析是对同一层次的各种原因和相互关系进行分析、比较、综合，找出最主要的原因，并加以核实。
　　（3）确切表述。即对问题症结的“现实”与“理想”及二者的“差距”作准确的定性定量概括，对差距、原因作出准确判断。
　　3．问题界定的主要方法
　　问题界定阶段所涉及的主要方法有类别分析法、类比分析法、假设分析法和层次分析法。
　　（1）类别分析法是为了澄清、界定和区分问题情景而对问题进行分类的一种方法。其具体操作要经过逻辑区分和逻辑归类这两个过程。前者是将问题划分为子类的过程，后者是将子类归为整体的过程。
　　（2）类比分析法是建立若干类比的标准和模型，对已经出现的问题的成因、特征与类别等因素进行比较，以发现此问题与其他问题的相似性、相关性、差异性，并以类比的结果为基础，对问题的性质和类型进行确认。
　　（3）假设分析是通过对决策问题相关因素尤其是相互冲突的因素的设定，然后进行创造性的综合，以期对问题有一个比较全面的认识。其具体操作包括：设定问题的利害关系人，提出相应的依据，对每一假设都进行比较评估，最后在综合的基础上提出一个可接受的假设和方案。
　　（4）层次分析主要用于帮助认定问题的三种原因。可能的原因是可能促使问题出现的原因；合理的原因是以科学研究或直接经验为基础而获得并可以信赖的原因；可行原因是可以用行动加以解决的原因。
　　二、目标确立
　　1．决策目标的含义
　　行政决策的目标是决策者希望通过决策实施所达到的状态。行政决策的目标如同管理中的其他目标一样，均具有如下特征：
　　（1）层次性。决策目标是由总目标、子目标、二级子目标等从总到分，自上而下组成的一个多层次的目标体系。总目标、分目标之间既相互联系，又相互制约，构成了一个层层节制的目标系统。
　　（2）多样性。行政决策内容的广泛性和复杂性决定了决策目标的多样性。从内容上看，有政治目标、经济目标、社会目标等各领域的目标；从范围和数量看，有宏观目标、中观目标和微观目标、单目标和多目标；从期限上看，有长期目标、中期目标、近期目标；从程度上看，又有主要目标和次要目标等。
　　（3）从属性。多层次、多样化的目标并不是相互并列的，局部的、低层的、近期的目标要从属于整体的、高层次的、长期的决策目标。各种具体目标要从属于总目标，受总目标制约，并根据总目标进行调整、修订。
　　2．目标确立的基本原则
　　目标确立是决策程序的一个重要阶段。目标不但规定了方案的方向，为判断方案优劣提供了评判标准，而且又是检验决策实施结果的基本尺度。为了防止“制定了正确的方案，解决了错误的问题”，保证目标的正确性，目标确立阶段必须要遵循一定的原则：（1）针对性。目标必须针对实际问题，有的放矢，切中要害，并选择好突破口。（2）可行性。目标必须是在现有条件下通过一定努力可以实现的。（3）系统性。从整体着眼，对目标进行层层分解，并将其系统地归并和综合为一个有机的目标体系。（4）规范性。目标必须要符合一定社会的法律、政治和道德规范，符合人们的价值观和信仰。（5）具体性。目标的表达要准确清楚，含义单一，有明确的时限、范围和约束条件及具体指标。
　　3．目标确立的主要环节
　　目标确立阶段主要经过依据确定和体系建立两个环节：（1）依据确定。目标确立首先要有明确具体的依据，主要包括三个方面的内容：既定社会的政治、法律和道德行为准则和规范；前一阶段已经界定出的问题；当前和将来的主客观条件。（2）体系建立。采用目标分解法，在空间上从上到下，由大到小，由宏观到微观地把总目标分解为分目标和具体目标，一直到个人的岗位目标；在时间上把长期目标分解为中期目标和近期目标，在此基础上，经过初步可行性论证之后，形成一个多层次、多序列的决策目标体系。
　　4．目标确立的主要方法
　　（1）综合指标法。即把有明显客观联系的不同目标换算为一个具有科学含义的综合指标，然后按综合指标的高低来评价各目标的优劣。
　　（2）主要目标列举法。即根据各目标的重要性，分清主次，仅仅把一个决策目标（最重要或最主要的目标）作为优化目标，而将其他目标降为约束条件。
　　（3）目标排序法。在把决策的全部目标按其重要性、大小排列成序的基础上，先根据最重要的目标从全部备选方案中选出一部分方案，然后按第二位的目标从所选出的这部分方案中再作选择，如此按目标的重要性位次一步一步地选择，直到选择一个最合适的目标方案。
　　（4）综合评分法。又称为多属性效用理论。先分别按每个目标给各备选方案评定一定的优劣分数，分数高低反映了决策目标对决策者的效用（有效度或满意度），然后按一定的算法规则给各方案一个综合分数，最后按综合分数的高低来选择目标或方案。
　　（5）逐步淘汰法。在选择目标方案时，先制定一个标准，以作为淘汰的依据，依据标准对目标方案进行衡量，不合乎标准者均应淘汰。经过一轮淘汰之后，可放宽标准，再作淘汰，这样逐步放宽标准淘汰方案，直到选出最后的方案。
　　三、方案设计
　　1．方案设计的含义
　　决策方案指一个或一组解决问题、实现目标的行动准则，它具体规定实现决策目标的步骤、途径和方法。方案设计就是在明确决策目标的基础上，经过调查研究，运用适当的技术与方法，设计或者规划诸种实现决策目标的备选方案的行为或过程。方案设计是行政决策的中心环节，也是决策咨询系统参与得最多的一个环节。
　　2．方案设计的主要步骤
　　决策方案的设计一般可分为轮廓设想和细部设计两个具体步骤：
　　（1）轮廓设想。即从不同角度、多种途径出发，尽量大胆提出多种多样的方案设想。其主要内容有二：一是为实现既定的决策目标，大致可提出多少个决策方案。二是将各种方案的轮廓，如行动原则、指导方针、发展阶段等大致勾画出来。轮廓设想阶段的主要要求是方案要尽可能多样化并具备整体上的完备性，各个方案之间要相互排斥。轮廓设想阶段也是运用创造性思维最多的一个阶段，要求设计者要敢于打破陈规，独辟蹊径，用新的思维方式和技术来实现方案的创新。
　　（2）细部设计。即对轮廓设想阶段所产生的备选方案进行初步筛选，淘汰那些明显不可行的方案，留下一些较为可行的方案，并对其进行精心的细节设计。淘汰阶段的主要工作是在重新进行决策目标分析的基础上，通过对可能性方案与目标的比较来去掉那些偏离决策目标的方案。细节设计则要对每一可行方案进行方案扩大，将决策方案根据决策对象的性质分解为一些较为具体的规定。
　　3．方案设计的基本方法
　　方案设计阶段所运用的一些基本方法主要有：
　　（1）头脑风暴法。又叫自由思考法，它是通过小型会议的形式，鼓励与会人员进行创造性思考，自由发言，以相互启发，引起连锁反应和思维共振，形成新的设想。
　　（2）对演法。即让不同方案的制定小组间展开辩论，互相攻短，以充分揭露矛盾，或者拿出一个方案进行预演，人为设置对立而去评议、挑剔、反驳，由此，可使各种方案逐步趋于完善。
　　（3）综摄法。又称比喻法或集思广益法，它力求收集那些表面上看来带有情感或不合理的想法，并把它们同决策中的理性因素结合起来，或者用熟悉的方法来处理陌生的问题，或者用陌生的方法来处理熟悉的问题，通过“变陌生为熟悉”来取得突破性进展。

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