第二节 行政决策的系统与体制

　　一、行政决策的子系统
　　行政决策系统是由参与决策的机构和人员所组成的一种组织体系。从政府组织体制上说，决策系统可从纵横两个方向划分为若干分系统。纵向上可分为中央和各级地方政权机关的决策分系统；横向上任何一级政权机关可大致分为国家权力机关决策分系统、政党决策分系统和政府（狭义）决策分系统。在我国，纵向可分为中央、省（直辖市和自治区）、地级市、县、乡镇五级政权机关（也有划分为三、四级的政权组织类型）的各层次的决策系统，横向上划分为党的领导决策系统、人民代表大会的权力决策系统和人民政府的行政决策系统三个决策系统。每一个决策系统内部又可划分为信息子系统、参谋子系统、决断子系统和监控子系统。这四个子系统各有分工，相对独立，又相互配合，协调一致，共同完成公共政策的制定工作。
　　1．信息子系统
　　信息子系统是由掌握信息技术的专职人员、设备及有关工作程序组成的专门从事决策信息的收集、加上、传递、贮存等工作。它是决断子系统的辅助机构，为行政决策提供资料。信息是为人们认识和改造客观世界的需要而获得的有关事物状态、关系特征和发展变化的表述。与公共政策相关的信息即行政决策信息，贯穿于从公共政策的制定、实施、评估到终止的各环节。可以说，行政决策系统的正常、高效运转离不开信息活动。决策信息的基本要求是准确全面、及时、适用。只有根据准确全面的信息，才能保证制定的公共政策的正确性；只有及时的信息，才能及时地制定政策并解决问题；只有适用的信息，才能提高其针对性，减少对决策者的干扰，从而快速制定出政策。
　　信息子系统在行政决策系统及其运行中的职能或作用是：（1）收集信息，就是广泛收集有关国家和社会公共事务各方面的信息，力求全面、准确，以完整地、真实地反映客观情况。（2）加工处理信息，把收集来的信息进行一番去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里的整理、分析、归纳，筛选出精华资料，剔除去多余的甚至是虚假的资料。（3）传递信息，就是把加工处理好的信息传递到决策者手中，为制定政策服务。信息传递要求及时、快速，过时的信息价值为零，无助于政策制定；错误、虚假、表述含糊的信息会给社会问题的分析、政策问题的界定带来困难，进而会导致制定出不当的政策方案。
　　2．参谋子系统
　　参谋子系统是由掌握各门类知识的专家、学者组成的，它也是决断子系统的辅助机构。参谋子系统集中参谋咨询人员的集体智慧，运用现代化的决策技术和方法，为决断子系统提供决策方案和其他的咨询服务，保证公共政策的科学化和民主化。参谋子系统的组织形式有官方的、半官方的、民间的和跨国的四种。不论哪种形式的参谋子系统都具有集体性、科学性和相对独立性等特点。集体性是由于社会问题复杂，不确定性因素多，动态变化大，因此解决问题就必须运用多学科的知识，这只有众多掌握有不同知识的专家群体才能满足需要；科学性是指参谋咨询人员要用先进的科技手段，采用科学的分析技术和方法来为决策者提供服务，仅靠经验、谋略是适应不了社会发展的需要的；相对独立性，即参谋人员必须相对独立地研究和分析问题，不偏不倚地提出自己的见解，对问题的分析和结论必须以客观事实为根据，不能为决策者所左右。
　　参谋子系统在行政决策系统及其运行中的职能或作用是：（1）协助决断子系统界定政策问题，确立政策目标。政策制定离不开预测，参谋人员通过调查研究以及对未来发展趋势的超前研究和预测，提供有科学依据的判断，为决策者界定政策问题、确立政策目标作参考。（2）为决断子系统提供解决问题的方案、途径和方法。在政策方案选优时，要为决策者提供经过一系列定性、定量分析论证的初步方案，同时也要提供本系统以及其他咨询机构对方案的评审意见，以便决策者集思广益，从众多方案中选择出满意的方案。（3）对公共政策的实施进行跟踪反馈分析。收集并分析政策实施中的问题，特别是政策实施过程中遇到障碍或偏离政策目标时，要及时提出应变措施，以使决策者、执行者及时矫正，确保公共政策顺利实施。
　　3．决断子系统
　　决断子系统是由拥有决策权力的领导者集体所组成的中枢机构，是政策制定活动的组织者，领导政策制定的全过程。决断子系统具有权威性和主导性的特点。决断子系统是由享有法定职权的领导者组成的，对政策方案具有拍板的权力，对政策方案的正确与否负有责任，故具有权威性。同时，为保证政策制定的完成，决断子系统必须对信息、参谋两个子系统进行组织、指导、协调、检查和监督，还要对影响政策制定工作的其他组织机构进行协调，因此又具有主导性。
　　决断子系统在行政决策系统及其运行中的作用是：（1）界定政策问题。政策问题的界定是政策制定的开始，它是首要的环节。决断子系统必须能够从纷繁复杂的社会问题中，分清轻重缓急，抓住事关全局的关键问题，作为政策问题确定下来。（2）确立政策目标。政策目标是否科学、正确，对整个政策过程具有决定性的影响。政策目标的确立必须建立在对政策问题的过去、现状及未来趋势较全面了解、把握的基础上。所确立的目标必须切实可行，并留有余地，使之能满足上下平衡、左右平衡、前后平衡的条件。（3）设计政策方案。这是一项科学性、技术性很强的工作，一般是委托给参谋子系统完成。决断子系统在此的职责是根据政策问题的性质，组织熟悉这类问题的专家，组成高水平的设计组，并为他们的设计工作提供优越的环境和条件。（4）选择政策方案。决断子系统在这一环节的职责是建立方案选择的价值标准体系，对参谋子系统提供的各种方案进行比较、分析、平衡，最后拍板选定方案。
　　4．监控子系统
　　监控子系统是指决断子系统之外的人员和机构对行政决策行为以及对政策方案的内容和执行情况依法进行监督和控制的机构。行政决策监控是一种政治行为，监控主体必须在法律赋予的权力范围内活动。实行不同政治制度的国家，监控机构的组织形式也有所不同。西方资本主义国家政府组织体制主要是根据“三权分立与制衡”原则建立的，机构之间的权力制衡关系就是行政决策的法定权力的监控关系。在我国，设有内、外两大监控体系。内部监控体系是政权体系内部的上级部门以及横向的权力部门，即政党——人大——政府之间的递次监控关系，还有内设监控机构，如中国共产党的纪检委、人民政府的监察部门（决策系统内各部门也处于相互监督、制约之中）；外部监控体系由人民群众、社会团体、新闻舆论等组成。我国是社会主义国家，人民当家作主，人民群众是最有效也是最有力的监控力量。
　　监控子系统在行政决策系统及其运行中的作用是：（1）防止决策者滥用决策权。决断子系统行使国家权力，它具有权威性和强制性。权力在运用过程中很容易产生腐败现象，成为谋取局部利益和私利的工具。实行监控可有效地避免“部门权力化、权力利益化、利益政策化”的腐败倾向，保证决策权在国家法律、法规、制度的统一规范内照章行使。（2）促使政策内容切合实际。政策制定过程中，存在着许多不可预料、无法量化的因素，给政策方案的设计、选定带来困难。政策监控一方面是利用法定权力对决策者行使潜在的“惩罚”威慑，督促决断子系统发挥自己及参谋、信息两个子系统的作用，周密细致论证，科学慎重决策。另一方面是对政策方案进行听证、审查，使政策方案切合实际，具有政治上、经济上、技术上的可行性。（3）监督执行机构及其人员正确执行政策。政策的执行过程实质上就是利益分配方案的现实化过程。由于自身利益的原因，执行者对此会存在着抵制、拖延、断章取义式执行的可能性。通过监控，监督抵制者执行政策，督促拖延者立即执行，促使断章取义者全面执行，维护政策的统一性和严肃性。
　　二、行政决策体制的构成要素
　　行政决策体制是指行政决策的机构和人员等要素所形成的组织体系及其制度。行政决策体制依托于行政决策组织，其构成要素与其他组织体制大体一致，但其要素的具体内涵不完全一样，主要包括：
　　（1）组织人员：任何决策组织都以人为核心，组织首先是人际关系的体现。
　　（2）物质因素：决策组织赖以存在所需的场地、房屋、办公设备和经费。
　　（3）组织目标：组织成员认为可以追求达到的某种未实现的状态或条件。
　　（4）职能范围：组织目标的具体化。
　　（5）机构设置：承载决策权力的一系列特定机构的确定，是组织内部分工的结果。
　　（6）职位设置：一定机构内的职级、职数和职责的确定。
　　（7）权力与职权：权力是影响他人的能力，通常来自于决策者本身的综合条件；职权则是被组织正式承认的权力，与职位密切相关。
　　（8）权责划分：指各部门、层次、成员之间若干从属、并列等相互关系的确认。
　　（9）规章制度：以书面文件等形式对组织进行构建，对运行程序等进行严格规范。
　　（10）团体意识：形成组织目标的共同心理基础。
　　（11）技术和信息：决策组织的技术包括组织决策原则、方式在内的“政治技术”和决策过程中所采用的科学技艺。
　　（12）组织设计：指组织结构的分化整合及组织目标的修正。
　　三、行政决策体制的类型
　　行政决策体制的类型，可根据不同的标准进行不同的分类，常见的是根据最高决策者的人数而划分为首长制和委员会制，根据决策权力使用的特点划分为集权制和分权制。当今世界的决策体制主要有独裁制、议会制和人民代表大会制三种类型。
　　1．独裁制
　　独裁制的主要特点是通过传统继承或政变等方式产生的权威人物享有最高决策权。其具体类型有：
　　（1）宗教领袖型。在以伊朗为代表的神权制国家中，议会和政府活动的依据是“真主的法律”——伊斯兰教义。相应地，高居于决策权力的最顶端的也就是不受任何机构约束的宗教领袖，议会和政府的活动也要受其监督。
　　（2）君主亲政型。君主既当朝又亲政，这种类型的决策体制是传统君主专制在当代的延续。在这种决策体制下，君主既是国家元首，又是政府首脑，君主属下的大臣会议相当于内阁，拥有立法和行政权力。君主通过对大臣的选择权和监督权而成为实际上的最高决策者。
　　（3）军人独裁型。这主要是指通过政变方式上台的军人掌握国家的最高行政决策权，其具体的表现形态又有两种：一种是军队首领自始至终成为国家的最高决策者，并以暴力镇压持不同政见者；另一种是当军队认为大权在握时，采取还政于民的方式，鼓励新的决策参与，并通过举行大选来建立新的“民主”程序。后一种形式通常最后形成一种近似议会一总统制的决策体制，军队首脑往往被选为总统，并拥有比一般总统更大的权力。
　　2．议会制
　　议会制决策体制的基本含义是，首先由公民选出认为能代表自己表达意愿的代表或议员，然后由代表或议员来代表公民直接或参与作出行政决策，维护自己的利益。议会制决策模式在当代的主要表现形态也主要有三种：
　　（1）议会—总统制。在以美国为代表的议会—总统制国家，国会和总统都分别由选民选出，各自对选民负责；政府，由总统组织，总统既是国家元首，又是政府首脑，掌握行政事务决断权，政府成员不得兼任国会议员；国会通过的决策方案要经总统签署方能生效，总统对国会的决策方案拥有否决权；国会有权弹劾总统，但总统无权解散国会；总统在外交和军事方面的某些决策要受国会制约。
　　（2）议会—内阁制。这种决策体制的主要特点是：议会是国家最高权力中心，内阁由议会产生，对议会负责，受议会监督；国家行政权属内阁，国家元首是“虚位”；内阁所作的重大决策，必须取得议会多数支持；内阁首脑为议会多数党领袖，内阁通常由议会多数党组成；议会可对内阁提出不信任案，内阁也可提请元首解散议会，由经过重新大选产生的议会来决定内阁的去留。
　　（3）议会—委员会制。这种决策体制的主要特点是：议会至上，不仅具有立法权，而且掌握行政权；由议会产生的委员会主持日常行政事务，但委员会只是议会的一个执行机关，委员会成员可以为议会的最后决策提供咨询；委员会不能解散议会，议会也不能解散委员会；委员会所作出的决策，须经委员会集体讨论通过，委员会主席或副主席的权限与其他委员的权限一样。
　　3．人民代表大会制
　　人民代表大会制属于民主集中制决策体制的一种，它既同在“三权分立”基础上的西方议会制有本质的差别，也不完全等同于苏俄十月革命后建立起来的“苏维埃”制，是一种有中国特色的民主决策体制。人民代表大会制的主要内容包括：各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；各级人大及其常委会严格按照民主集中制的原则集体行使权力；实行“议行合一”，国家行政机关、审判机关和检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督；中央和地方国家职能的划分是在遵循中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则，但全国人大和地方人大不是领导关系，而是法律监督关系、选举指导和工作联系关系；在各少数民族聚居的地方实行民族区域自治。
　　人民代表大会制的另一个重要特点是中国共产党在人民代表大会制中起着领导作用，主要体现在：国家的重大决策，是由党首先提出建议，再由人民代表大会或其常委会讨论决定的；党培养、选拔优秀干部到国家机关去工作。因此，中国共产党在中国的行政决策体制中具有重要作用。

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