第三节 行政立法的原则、程序和效力

　　一、行政立法的原则 
　　1．依法立法原则
　　行政立法必须依法进行。“依法”中的法主要指宪法和法律，但也包括行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例。依法立法包含四层含义：（1）依据宪法和组织法规定的权限立法。只有宪法和组织法赋予了行政立法权的行政机关才能进行行政立法，而且享有行政立法权的机关只能就其职权管辖范围内的事务立法。（2）依据法律、法规关于相应问题的规定立法。行政机关进行行政立法时，要查找有关法律法规有无相应问题的规定，行政立法的内容必须符合有关法律、法规的规定，不能与法律、法规有关相应问题的规定相抵触。行政法规不能与宪法、法律相抵触，行政规章不能与法律、行政法规或上级的行政规章相抵触。（3）依据法律、法规规定的程序立法。如国务院制定行政法规必须遵循《行政法规制定程序暂行条例》的程序规则。（4）行政紧急立法权的行使必须符合宪法所设定的紧急状态条件。
　　2．民主立法原则
　　民主立法原则是指行政机关依照法律规定进行行政立法时，应通过各种方式听取各方面的意见，保证民众广泛地参与行政立法。民主立法原则包括以下几方面内容：（1）行政立法草案应提前公布，并附以立法说明，包括立法目的、立法机关、立法时间等内容，以便让人民有充分的时间发表对特定行政立法事项的意见；（2）将听取意见作为立法的必经环节和法定程序；（3）要向人民公布对立法意见的处理结果；（4）要正式公布已通过的行政立法文件，对直接涉及公民权利义务的行政立法应特别规定实施时间；（5）设置专门的行政立法咨询机关和咨询程序，对特别重要的行政立法进行专门咨询，并作为必经程序；（6）违反民主立法原则的行政立法就视为无效。
　　3．实事求是原则
　　实事求是原则是指行政立法要尊重客观实际，符合客观规律。其具体含义有：（1）必须要深入开展立法调查，既考虑可能性又考虑可行性，使立法符合当前的实际情况；（2）恰如其分地掌握立法时机，条件成熟时，要及时予以立法，条件未成熟时不能急于求成；（3）行政立法应适应行政活动迅速高效的特点，运用较为简化的制定程序；（4）行政立法本身在逻辑结构、体系、内容上科学合理，其中最为重要的是实现各种行政立法的统一协调；（5）行政立法所调整的社会关系发生变化时，要根据客观需要及时进行立、改、废。
　　4．加强管理与增进权益相协调原则
　　任何行政立法都有其立法目的和指导思想，而行政立法的目的是有层次的。具体行政立法的直接目的可能是为了加强或改善某一领域内行政事务的有效管理，更深层次的目的可能是为了改革、开放、搞活，促进社会主义现代化建设。然而，行政立法的终极目的应当是为了实现和增进公民的权益，保护人民的幸福。所以，行政机关进行每一项立法时，要正确处理好维护行政权力与保障公民权益的关系，行政立法要在社会协调与发展、稳定与繁荣、社会公平与行政效率之间取得平衡。总之，行政立法一方面要为国家行政管理活动提供具体的法律依据，从而保证行政活动的顺利进行，维护国家和社会生活的正常运行；另一方面，当行政立法涉及对公民行使民主权利的行为的管理时，必须注意规定得适当，不能不当地限制以至于剥夺公民的合法权益。
　　二、行政立法的程序
　　目前，我国尚没有一部对行政立法程序作系统规定的基本法律。1987年4月，经国务院批准、由国务院办公厅发布的《行政法规制定程序暂行条例》，为行政立法行为提供了初步的规范，此后，国务院有关部委和一些地方人民政府也制定并颁布了有关规章制定程序的规范性文件。根据现有行政法规和行政规章的规定，行政立法一般应包括以下程序：
　　1．编制立法规划
　　行政立法规划分为五年规划与年度计划。行政立法五年规划根据国民经济和社会发展五年计划所规定的基本任务编制，年度计划则根据国民经济和社会发展年度计划所规定的具体任务制定。对一定时期的法规和规章的修改、补充和清理等各项工作也应当包括在此之内。
　　国务院行政法规五年规划和年度计划由国务院法制局编制，报国务院审定。
　　地方政府编制行政立法规划，一般由地方人民政府的职能机关和直属机构根据业务分工拟定本部门的立法规划草案，并于每年年底上报同级人民政府，地方人民政府的法制机构负责汇总部门规划草案，并统一编制地方行政立法规划草案，提请本级人民政府的常务会议审议批准，地方人民政府对于通过的立法规划负责组织执行。
　　2．起草
　　起草是指对列入规划、需要制定的行政法规和行政规章，由行政机关相应的主管部门分别草拟的活动。行政法规和行政规章的起草一般有两种：一是较为重要的行政法规和行政规章，其主要内容涉及几个部门业务的，由政府法制机构或主要部门负责，组成由有关部门参加的起草小组进行工作。二是行政法规和规章的主要内容不涉及其他部门业务的，则由主管部门负责起草。在专门的起草小组成立之后，除了主管部门和有关部门之外，还应当吸收有关业务专家和法律专家参加，以便从不同方面对草案提出意见。草案应在广泛调查研究、充分收集相关材料和意见的基础上形成，力求做到内容切实可行，形式完整，结构严谨。
　　3．征求意见
　　行政立法过程中的征求意见程序一般包括两个方面的内容：一是听取利害关系人的意见和有关专家的意见。专家的意见包括技术专家、管理专家和法学家的意见。征求利害关系人的意见的主要途径是：通过新闻媒介公布即将制定的法规和规章草案，召开相关问题的座谈会或者举行公开听证等，向利害关系人提供发表和陈述意见的机会。二是广泛听取和征求行政机关和其他国家机关中有关部门的意见。在行政立法的过程中，既要征求本部门、本系统的意见，也要征求其他部门和系统的意见，尤其是综合部门的意见；既要听取中央机关的意见，又要听取地方机关的意见。在涉及其他主管部门的业务时，应当与有关部门协商一致，经过反复协商不能取得一致意见的，应当在上报草案时专门提出并说明理由，由上级机关出面协调和裁决。
　　4．审查
　　审查是指行政法规和行政规章的草案拟定之后，送交政府主管机构进行审查。审查职能一般由政府法制机构承担。审查的范围主要包括：（1）立法的必要性和可能性；（2）是否与宪法、法律、党和国家的方针政策以及上一级规范性文件的规定相冲突；（3）是否在本机关的权限范围内，是否有越权或滥用职权的现象；（4）行政法规、行政规章草案的结构、文字等立法技术是否规范；（5）立法的程序是否符合相关的法律规定。法制部门对行政立法草案审查后，应向行政立法机关提出审查报告，与法规或规章草案一并提交行政立法机关审议。
　　5．通过
　　通过是指行政法规、规章在起草、审查完毕后，交由行政立法机关的正式会议讨论审议。根据相关法规和规章的规定，国务院制定的行政法规应经过国务院全体会议或常委会议审议通过；各部委制定的规章应提交部委常委会议审议通过；地方政府制定的地方规章需提交地方政府全体会议或常务会议审议通过。
　　6．公布和备案
　　公布是指行政法规和行政规章在通过上述程序后公开发布。它是行政法规和行政规章生效的必经程序和必备要件。行政法规和行政规章一般都须通过政府公报或者通过报纸、杂志、电台等宣传舆论工具公开发布。
　　国务院发布行政法规，由国务院总理签署发布令；经国务院批准、国务院各部门发布的行政法规，由各部门的主要领导人签署发布令；在行政法规的发布令中，应包括发布机关、序号、法规名称、通过或者批准日期、发布日期、生效日期和签署人等项内容；经国务院总理签署公开发布的行政法规，由新华社发稿，《国务院公报》、《人民日报》全文刊载。
　　部门规章的发布一般由部门首长签署发布令发布。几个部门联合发布的规章， 由几个部门的首长会签后，以一个部门的发布令发布。 
　　地方政府规章的发布，一般由省长、自治区主席、市长签署发布令。某些重要的地方政府规章应当报上级人民政府批准后方可发布。
　　备案是指将已经发布的行政法规、行政规章上报法定的机关，使其知晓，并在必要时备查的程序。根据1990年2月18日国务院发布的《法规规章备案规定》，国务院部门规章、地方人民政府规章应当报国务院备案，国务院部门规章由本部门报国务院备案；地方人民政府规章，由省、自治区、直辖市人民政府统一报国务院备案，按照该《规定》，规章自发布之日起30日内报国务院备案。

　　特别推荐：

　　2012年在职公共管理硕士报考指南大全

　　2009年-2010年在职公共管理硕士真题及参考答案