第二节 行政立法体制

　　一、行政立法体制概述 
　　行政立法体制是一个国家的行政立法主体的设置及其权限划分，它是一个国家的立法体制的组成部分。我国现行行政立法体制是一个多层次的、分等级的严密统一体系。根据宪法和组织法的有关规定，我国依法确认的行政立法系统包括：
　　1．国务院立法（制定行政法规）
　　国务院是我国最高的行政立法机关。为了领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律规定，国务院有权制定行政法规。国务院制定的行政法规，其形式为“条例”、“规定”、“办法”等。通常分为三类：
　　（1）国务院制定、发布的行政法规。这类法规在行政法规中所占比例最大，数量最多。例如，1992年6月28日国务院发布的《城市市容和环境卫生管理条例》。但有些法规虽是由国务院发布，但因其批准或通过的机关不是国务院，而是全国人大常委会，体现了立法机关的意志，且履行了制定法律的手续，应属法律的范围，不能称为行政法规。如1984年5月11日第六届全国人大常委会第5次会议批准、1984年5月13日国务院公布的《中华人民共和国消防条例》等。
　　（2）国务院批准发布的行政法规。这类法规由国务院职能部门依法定职权或委任职权制定，经国务院批准或批转发布。前者如1990年1月11日国务院批准、1990年3月3日交通部发布的《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》。后者如1987年10月14日国务院批准、1987年10月20日农牧渔业部发布的《中华人民共和国渔业法实施细则》。
　　（3）国务院办公厅发布的行政法规。国务院办公厅是国务院的综合性办公机构，在一定程度上代表国务院进行活动。据此，由国务院办公厅拟定的关于外部行政管理（即不包括机关行政在内）的各种规范性文件或行政法规性文件（指规范性不强的文件），经国务院批准、发布后，取得行政法规效力。例如，1993年2月15日国务院办公厅发布的《关于印发{全国土地利用总体规划纲要（草案））的通知》。
　　2．国务院各部、委立法（制定部门规章）
　　这是指国务院所属各职能部门根据法律和行政法规在其业务主管的职权范围内制定规范性文件的活动。这类规范性文件称为中央行政规章，多采取“决定”、“命令”、“指示”等形式。国务院职能部门制定行政规章的根据主要是宪法和《国务院组织法》。法律和行政法规也是国务院职能部门的立法根据，一般由具体法律或行政法规在专条中作出授权规定。国务院职能部门立法受国务院制约，并附有立法权限和条件限制。
　　宪法和《国务院组织法》上述的有关规定并没有赋予主管各项专门业务的国务院直属机构以行政立法权，即没有法定立法职权。但在行政立法实践中，依委任职权，即根据法律或行政法规授权，或经国务院批准后，国务院直属机构也可以制定和发布行政规范性文件，对某项专门业务进行普遍性调整。例如，1987年6月30日国务院批准、1987年7月1日海关总署发布、1993年2月17日国务院批准修订、1993年4月1日海关总署重新发布的《中华人民共和国海关法行政处罚实施细则》。国务院各部、委管理的国家局，如文化部管理的国家文物局，在其成立时就具有独立的法律地位，依法行使某项专门事务的行政职权和裁决争议权，至于是否具有制定规章权，法律也没有明确规定，但在行政立法实践中，依委任职权立法的也不乏其例。例如，1992年4月30日国务院批准、1992年5月5日国家文物局发布的《中华人民共和国文物保护法实施细则》。
　　3．地方行政机关立法（制定地方行政规章）
　　根据我国现行的法律规定，有权制定地方行政规章的地方行政机关仅限于省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市政府、经国务院批准的较大的市人民政府和作为经济特区的市人民政府。地方行政规章是根据法律和行政法规制定的，因此不得与之相抵触。在形式上，地方行政规章有两类：一类是以政府名义发布的规范性文件。例如，1996年10月22日广州市人民政府发布的《广州市城市供水管理办法》；1993年4月10日哈尔滨市人民政府发布的《哈尔滨市减轻国有企业负担的规定》等。另一类是政府转发其所属职能部门的规范性文件。例如，1987年4月2日经北京市人民政府批准由政府办公厅转发的《北京市关于技术交易合同登记的若干规定》；1986年5月21日广东省人民政府批准、1986年6月21日广东省公安厅、工商行政管理局颁布的《广东省旅游业治安管理细则》等。经政府批转的地方行政规章旨在贯彻中央行政立法或是管理本地方的各类行政工作。
　　二、行政立法权限的划分
　　1．行政立法权限划分的含义
　　行政立法权限的划分，是关于行政机关立法权项的明确规定，包括国家权力机关（立法机关）与国家行政机关之间的立法权限划分和享有行政立法权的国家行政机关之间，主要是指国务院与国务院各部委之间、国务院与地方政府之间的立法权限划分。在我国，哪些事项应由哪级机关制定、颁布法规，尚无法律规定，即尚无规定各级机关权限的法（法规制定标准法）。换句话说，哪些事项应由法律来规定，哪些事项应由其他形式的法规、规章来规定的准则（法规标准）还没有规范化。目前，我国法规（包括行政法规、地方性法规）、规章与法律区别的标准是颁布的机关不同。而它们在调整对象和范围上也应当有所区别。应当由法律规定的事项必须经国家立法机关制定法律，而不得由行政机关或其他机关制定法规或规章；应当由行政机关的规章来规定的事项，也不应由立法机关以法律形式来规定。
　　2．国家权力机关的行政立法权项
　　如前述，从广义上理解行政立法，制定行政管理法规的机关，包括国家权力机关和国家行政机关。从我国宪法和法律的有关规定中也可以看到，我国行政管理方面的法律规范并非都由行政机关来制定颁布。涉及国家和地方的政治、经济和文化等基本制度和行政管理活动的重大方针政策问题，分别由国家最高权力机关和地方权力机关以法律、法规的形式来规定。
　　（1）国家最高权力机关的立法权项。我国实行人民代表大会制度，全国人民代表大会及其常委会是国家最高权力机关，是国家的立法机关，享有最高、最广的立法权。从法理上说，国家最高权力机关可以对国家和社会生活各个领域的任何问题立法。但从其性质、地位和职责的最高权威性分析，国家最高权力机关不应当也不可能对范围相当广泛，内容纷繁复杂、日趋专门化、科学化、时效性强的行政事务都以法律形式来规定。根据我国的法律规定和立法实践，有关行政管理事项中由国家最高权力机关以法律来规定的，主要属于行政法基本制度或政策、行政机关组织、行政管理体制、部门行政管理制度以及涉及宪法基本原则和公民基本权利义务等国家社会的重大问题。
　　（2）地方国家权力机关的立法权限。根据《宪法》和《地方组织法》的规定，地方人民代表大会及其常委会制定地方性法规的范围一般包括如下几个方面：涉及地方政治、经济、文化等方面的方针、政策等重大问题；应由地方制定的法律实施细则或办法；涉及相应地区全体公民的重要利益，或影响公民的实体权利义务的事项等。
　　3．国务院的行政立法权限
　　根据我国宪法和法律规定，国务院制定行政法规的行政立法权限有：
　　（1）依据《宪法》第89条第1项的规定，有权在《宪法》第89条规定的职权范围内，为领导和管理国家各项行政工作而制定和发布具有法律效力的规范性文件。
　　（2）依据《宪法》第89条第18项的规定，有权根据全国人大和全国人大常委会的授权，就应由法律来规定而尚未立法的事项先行制定行政法规。
　　（3）在宪法和法律的规定范围内批准行政法规。
　　4．国务院各部门的行政立法权限
　　国务院各部门的行政立法权限是制定部门规章的权限。部门规章适用于全国范围，不仅对本国公民和法人有约束力，而且对中国境内的外国公民、法人和无国籍的人也有约束力。各部门的行政立法权限有：
　　（1）依据宪法、法律和行政法规的规定，在本部门的权限内发布命令、指示和规章。
　　（2）依据法律、法规的特别授权而制定行政规章。例如，《农副产品购销条例》第23条规定“国务院各有关部门和各省、市、自治区人民政府可以根据本条例制定具体实施办法”。
　　（3）跨部门立法涉及其他部门职权的，必须与有关部门协商，取得一致意见，并与其他部门共同发布。
　　5．地方人民政府的行政立法权限
　　这是指地方人民政府制定地方性规章的权限。地方规章的立法范围主要有：有关地方经济、文化、教育、卫生等方面的行政管理问题；依委任职权制定行政法规实施细则或办法；确定相应地区一定领域个人和组织的一般行为规则或管理标准；依据国务院授权，就应由行政法规规定、而因条件不成熟尚未规定的事项，先行制定地方性规章予以规定。
　　（1）省、自治区、直辖市人民政府的立法权限。省、自治区、直辖市人民政府可以根据地方组织法和相关法律规定，制定地方性行政规章；还可以根据单项法律、法规的规定，结合本地区的实际情况，进行行政立法。
　　（2）省、自治区人民政府所在地的市人民政府的行政立法权限。《地方组织法》第60条规定，省、自治区人民政府所在地的市人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方法规，在其权限内制定规章。
　　（3）经国务院批准的较大的市人民政府的行政立法权限。《地方组织法》第60条规定，经国务院批准的较大的市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省的地方性法规，就其职权范围内的行政事项制定规章。
　　（4）作为经济特区的市人民政府的行政立法权限。根据全国人大或全国人大常委会的特别授权，作为我国经济特区的深圳、汕头、珠海和厦门市人民政府也有地方规章的制定权。 

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