二、行政效率的要素
　　1．效益要素
　　行政管理活动的社会效益是评价与测定行政效率的前提和基础。行政效率由四个因素决定：
　　（1）行政活动的总方向和性质，即是否符合人民利益和社会发展要求；是否符合国家的基本方针政策。
　　（2）各项行政决策的质量，即是否符合科学规律和现实条件。
　　（3）各种行政工作的质量，即其结果是否符合法律的、计划的和技术的要求。
　　（4）在一定时期内完成的行政任务的数量。 
　　这四个因素相互影响，决定着行政活动在多大程度上保障国家安全、社会稳定、经济繁荣，在多大程度上满足人民群众对公共服务的需要，从而构成效益整体。前三个因素是质的因素，第四个因素是量的因素。在评价总体行政效率时，不能忽略行政活动的总方向和行政决策质量对行政效率的影响。从效益的角度讲，提高行政效率的关键在于改善行政产出的质量。
　　2．经济要素 
　　效率是指投入与产出的比例关系，其中必定包含着经济要素。一切对效率的追求，都要遵循经济原则。由于行政产出受社会需要、客观条件和行政工作计划等制约，行政工作任务量不能任意扩大。所以，经济要素在行政效率中主要表现为行政投入量。从经济角度讲，提高行政效率的主要途径在于减少投入，即降低行政费用，节约行政开支。
　　3．时间要素
　　时间是行政效率不可缺少的要素，在时间效率问题上，时间有以下含义：
　　（1）时间是完成行政任务的基本条件。任何行政任务的完成都需要一定的时间。
　　（2）时间是一般人类劳动的自然尺度。一切人力、物力、财力的消耗，都是活劳动和物化劳动的消耗，而劳动时间是衡量劳动本身的自然尺度。在这个意义上时间是对行政投入的一种量度。
　　（3）时间是具体行政活动的现实尺度。某项具体的行政工作多久才能完成，必然有现实的时间尺度，或者几周，或者几小时，这就是行政工作的周期。这里的时间是具体的、现实的，因为它所度量的不是抽象的一般人类劳动，而是具体完成某项特殊行政任务的劳动。与此相关的是行政工作的速度问题。在行政管理领域乃至一切人类社会活动领域中，速度问题之所以有特别重要的意义，是因为其中包含的时间因素不是抽象的，而是现实的。把时间和效率联系起来，追求速度，尽可能地缩短工作周期，是提高效率非常重要的方面。
　　（4）行政工作要讲究时限。所有的行政工作，通常都应有一个最迟的完成期限。超过这个期限，就可能造成严重的损失。时限与速度不同，它的意义是保守的。就是说，提前不一定有积极意义，而延误则必有消极影响。行政管理的现代化水平越高，组织越严密，时限的意义就越重要。
　　三、行政效率研究的出发点及其意义
　　1．注重行政效率的公共性是行政效率研究的出发点
　　（1）“公共性”的含义 
　　“公共性”是行政学研究的重要概念范畴，体现了行政学与其他学科的不同之处。美国学者本（Stanley I．Berm）和高斯（Gerald F．Gaus）从社会领域的基本构成要素入手，对“公共性”进行比较分析。他们认为，公域与私域由三个元素组成，即机构、利益和参与。公共部门在这三个方面所表现出来的与市场部门的异质性，就是公共性。
　　第一，在机构上，他们指出，根本的区别在于机构成员的行动是因私（即为自己考虑）还是为公（即作为城市的官员）。公私之别关系到对以下问题的回答：作为组织成员，你站在什么立场上你的行为对他人影响的程度?
　　第二，利益是“涉及人在相关问题中的利害”。私有公司往往追求个人利益的最大化，其行为只对少数人有利，即雇主和雇员。“相反，一个公共事业是为公共利益服务的（为所有社会成员提供服务）”。
　　第三，参与是指公开性或开放性，它包括活动的参与性、空间的参与性、信息的参与性和资源的参与性。与市场部门相比，公共部门的参与性很高。公民、特殊利益集团和其他的组织、团体等可以通过各种途径广泛地了解公共组织的决策信息，甚至影响公共组织的内部运作。在私人，管理领域的情况则恰恰相反。
　　（2）行政效率研究不能忽视“谁”的效率问题
　　不论对“效率”概念做什么样的界定，效率研究都不能回避“谁的效率”这一问题：个人效率还是组织效率?企业的效率还是公共部门的效率?事实上，效率只能在这些行为主体身上体现出来。由于不同行为主体的性质和组织特征很不相同，其效率的体现方式必然存在巨大的差别，效率研究在重点、内容和方法上应该反映这些差别。
　　效率研究是从管理学发端的，且管理学对效率的研究长期居于领先地位。这样，吸收和借鉴管理学的研究成果，就成为行政效率研究的现实选择。但是，管理学是以企业为主要研究对象的，其效率研究必然更多地体现企业的特点，适应企业的需求。这意味着，作为以政府和公共部门为研究对象的专门学科，行政管理学需要在借鉴管理学效率研究的基础上创新，使行政效率的研究充分体现研究对象的特性，适应公共目标、公共责任、公共环境和公共组织的基本特征。然而，在20世纪70年代以前的行政效率研究中照搬多于创新，基本上嫁接管理学效率研究的概念、模式和结论。可以说，忽视“公共性”是传统行政效率研究中的一个重要缺陷，它主要表现为行政效率研究与管理学效率研究的过多的雷同。公共性凸显则是当代行政效率研究的一个明显趋势，它表现为对管理学效率研究模式的求异，既不断从管理学效率研究中吸收营养，又在一定程度上摆脱了对管理学效率研究模式的过度依赖，力图体现出行政效率研究的特点，适应公共部门的特性和需求。
　　（3）“公共性”在行政效率中的体现
　　行政效率研究中公共性的凸显主要体现在以下方面：
　　第一，“效率”地位的合理确定。管理学研究中存在“效率优位”，即效率被置于优先和至高无上的地位。对被动接受市场价格的企业来说，高效率意味着低成本，意味着高回报和高利润，效率至上无可非议。但对公共部门来说，效率并不是追求的惟一目标，在许多情况下甚至不是首要目标。于是，在不同的职能领域、特定的公共政策、具体的管理环节等方面，依据什么样的标准，效率应置于什么样的地位，就成为当代行政效率研究的重要课题。换言之，公共部门的公共性要求多元目标之间的权衡和效率地位的合理确定，而对这点的关注正是行政效率研究脱离管理学效率优位传统的标志。
　　第二，公共部门效率的体现方式。效率一般被界定为投入产出之间的比率。私营企业以盈利为目标，投入产出的理性算计既是投资的前提，又贯穿于经营管理的重要环节。这些“现成的”投入产出数据就成为效率测定的基础。公共部门的特点在于：目标多元性和目标弹性；许多产出难以量化；投入和产出之间缺乏直接的联系；成本信息不够透明，等等。显然，公共部门效率的体现方式与私营部门有所不同。探讨公共部门效率的具体体现方式，设计适应各个公共部门效率测定的具体指标体系，是当代行政效率研究的一个热点。
　　第三，公共部门低效率的特殊成因。私营部门和公共部门都存在低效率现象，但导致低效率的原因不尽相同。与私营部门相比，公共部门面临不同的环境，受到不同的约束，具有不同的组织特征。根据公共部门的特点，探讨公共部门低效率的特殊成因，以便提出有针对性的改进措施，是当代行政效率研究的努力方向。
　　第四，公共部门提高效率的特殊机制。私营部门不仅存在追求效率的内在动机，而且可以根据需要采用灵活的激励机制，促进效率的不断提高。由于受到公共财政规则、统一的公务员工资制度和公众舆论等方面的约束，物质激励机制长期以来无法在公共部门发挥作用。当代改革中的结果预算制、绩效工资制、社会服务承诺制、绩效评估制、模拟市场竞争制，等，无疑是在面临特殊约束条件下，探讨公共部门提高效率的特殊机制的努力。
　　不论其具体结论和实际应用效果如何，上述发展趋势表明：当代行政效率研究正在超越管理学模式，在重点、内容和方法选择上凸显公共性，以适应公共部门的环境和需求。
　　2．行政效率研究的意义
　　（1）提高行政效率是行政管理活动追求的目标
　　任何管理活动都必须高度重视效率问题。因为管理就是要以有限的资源创造出更多更好的福利，行政管理活动更是如此。行政效率是行政管理的出发点和落脚点，是行政管理活动追求的最终目标，它贯穿在行政管理的各个环节、各个层次中，是行政管理体系中多种因素的综合反映。行政机关在组织人力、物力、财力等资源实现行政目标时，总要力求以最小的消耗、最快的速度，保质保量地完成任务。提高行政效率是加快国家建设步伐，减轻人民负担，迅速实现国家富裕强盛的重要条件。因此，行政效率的高低，是衡量行政活动成功与否的一个重要标准，也是检验行政管理现代化、科学化水平的一个重要标准。
　　（2）提高行政效率是发挥社会主义制度优越性的重要保证
　　社会主义经济制度的优越性主要表现在它可以创造出更高的劳动生产率，保障人民的物质文化生活水平更快地提高。人民民主专政制度的优越性，在于它能在保障人民基本政治权利的基础上，创造出更高的行政效率。政府机关的高效率是社会主义民主政治进步性的体现。因此，没有高效率的行政管理，就不能很好地体现社会主义政治制度的优越性。
　　（3）提高行政效率是加快现代化建设步伐的一个极为重要的环节
　　社会主义现代化建设是一个庞大的系统工程，它不仅包括经济、文化、教育、科学等领域的协调发展，而且包括国家行政管理的科学化与现代化。社会主义制度所保障的生产力的迅速发展，要靠有效的科学管理去实现。行政管理活动是运用国家政权的力量，从保护和实现人民的根本利益出发，对社会各个领域的活动进行协调和管理，它在整个社会管理体系中居主导地位。行政效率的高低，直接影响着各行业管理活动的进行，制约着社会管理系统的整体效率，也直接影响着社会主义现代化建设的进程。
　　（4）行政效率是检验行政改革成果的客观尺度
　　行政改革的目标，就是要通过政府机构改革，建立起办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。各项行政改革如组织机构、人事制度、奖罚制度、领导体制、财政体制等的改革，归根结底都是为了提高行政效率。能否提高行政效率，是检验行政改革成败的主要标准。

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