第三节 行政效率的提高

　　一、影响行政效率的主要因素
　　1．行政环境因素
　　（1）国家的政治安定，政治生活的民主化、法制化，是行政活动正常进行的基本条件，也是实现高效率行政管理的大前提。
　　（2）同家经济发展状况足提高行政效率的物质基础。行政管理体系的结构和功能要与经济发展的类型和水平相适应。行政管理体系是否适应经济发展的要求，极大地影响着行政活动的效率。
　　（3）党风、政风、社会风气及公民整体的效率意识是影响行政效率的社会心理条件。
　　（4）地理环境形态及与此相关的交通、邮政、电信等事业的发展情况也是影响行政效率的重要因素。
　　2．行政组织因素
　　古希腊思想家亚里士多德有一句名言：“整体大于部分之和。”其表达的是系统论的整体性原则。在行政组织中，发挥整体力量对提高行政效率是至关重要的。因而整体组合必须遵循“整体最优”原则。结构因素对行政效率的影响有三种情况：一是结构层次的划分是否明确，也就是决策、管理、执行三个层次是否各司其职；二是机构设置是否合理，也就是能否根据职能目标合理设置机构；三是人员的年龄、知识、能力结构是否优化。．如果这三方面的结构失调，就会造成职责不清、机构臃肿、功能失调、争权夺利、推诿责任等现象。因此，应当以政府的总体目标为依据，遵循“精简、统一、效能”的原则，合理设置和调整政府的内部机构。目前，已有一些县率先对政府机构设置进行了改革，形成小机构、大服务的体制，较好地解决了机构臃肿、人浮于事等问题，使行政效率明显提高。
　　行政机关组织结构方面的因素，对行政效率有重大影响。组织因素即行政体制是行政活动开展的基础，主要有三方面内容：
　　（1）行政机构的设置。行政机构的设置、结构、编制和活动原则是否适应社会、经济发展的需要，对行政效率有直接影响。功能是否齐全，是否适应社会、经济发展的客观要求，简单地说，是否事事都有人管。机构是否精简，有没有重叠臃肿的情况。权责是否分明，权责划分和组合是否合理。管理的层次和幅度是否适当。
　　（2）行政职位的设置。行政机构内部各种职位设置由行政机关的功能、地位和职责范围等因素决定。行政职位的数量应根据实现机关功能的需要，按照科学、高效的原则，经过法律程序确定下来。因人设事，滥设虚职、兼职会造成人浮于事的现象，还会模糊权责界限，增加扯皮、推诿之类的内耗，影响行政机关的效率。
　　（3）行政管理各环节的协调。有效的行政组织一方面要合理划分内部活动的各环节，使之专业化、程序化、各司其职、各尽其责；另一方面又必须联结各环节的活动，形成协调的工作关系。行政组织的各部门、行政活动的各环节是否完善，是否尽职，能否很好地协调一致，关系到能否顺利实现总体目标和最大限度地减少内耗，从而提高行政效率。
　　3．行政人员因素 
　　行政人员是行政管理活动的主体，任何行政管理都要通过行政人员的活动来实现。因此，人员因素对行政效率有直接影响。人员因素的影响可分三个方面：
　　（1）行政领导者素质。行政领导者在行政活动中居于主导地位，其政治思想、道德品质、决策能力、指挥能力、用人能力等对行政效率有重大的影响。
　　（2）一般行政工作人员素质。一般行政工作人员是大量行政业务上作的完成者，其政治思想、工作态度、效率观念、业务知识和技能等方面的素质直接影响着行政效率的高低。
　　（3）人事管理工作质量。有了高素质的行政人员，还必须有科学有效的人事管理。合理使用行政人员，发挥其专长，调动其工作积极性，才能人尽其才，提高行政效率。
　　4．科学技术因素
　　在现代化的行政管理中，能否大幅度提高效率，在很大程度上取决于能否把现代科学技术有效地运用于管理。
　　（1）运用科学的管理技术可大幅度提高管理效率，如运用科学的决策技术方法，可提高决策水平，从而迅速、准确地选出最佳方案。
　　（2）运用以电子计算机为中心的信息处理技术，逐步实现办公自动化，可以大大提高管理效率。
　　（3）一般办公设备和其他行政活动技术装备的更新和改进，也对提高工作效率有积极作用。
　　二、我国行政效率的现状分析
　　1．权力过分集中
　　传统观念认为，社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制，因而各级领导机关管了很多不该管、管不好、管不了的事。权力过分集中，地方和基层的自主权过小，需要层层请示、层层汇报，这是产生官僚主义、导致行政效率不高的重要根源。
　　2．组织机构不合理
　　我国行政机构中存在的机构臃肿、层次繁多的情况，是产生推诿扯皮、互相掣肘、手续繁杂等问题的主要原因。组织机构不合理主要表现在四个方面：
　　（1）机构重叠，这是产生责权界限不明确的主要原因。
　　（2）行政机构设置与社会主义市场经济体制不相适应，如某些职能已减弱，机构仍然庞大，有些新出现的问题又没有相应的机构处理。
　　（3）管理层次过多。
　　（4）各部门、各层次之间的沟通协调机制不完善。
　　3．人事管理制度不够完善
　　我国现行的人事管理制度在选人、用人、培养人、激励人几个环节上都有一定的缺陷，这是造成行政效率低的重要原因。行政人员分类制度不完善，管理方法较单一，统得太死，缺乏合理流动，使得某些人不能人尽其才，大材小用或小才大用。考核任用制度不健全，也会使某些真正有觉悟、有能力的人得不到重用。奖惩制度不健全，造成“干多干少、干好干坏一个样”，影响广大行政人员的积极性。
　　4．行政法规不健全或有法不依
　　有些行政机关不是依法行政，而是凭长官意志办事，乱设机构，任意增加编制。造成不良后果也无人对其追究责任，对行政人员的失职、渎职行为不能进行严肃的法律追究。对某些专业人员的职权缺乏有效的法律保障，有些人甚至由于坚持原则行使职权而遭打击报复。这是造成管理混乱、效率低下，甚至出现腐败现象的重要原因之一。
　　5．党、政机关的不正之风尚待根本扭转
　　目前，国家机关存在着形形色色的不正之风，特别近年来逐渐引起人们重视的行业不正之风，严重影响了国家机关的效能和行政效率。如果党风、政风不正，官僚主义、以权谋私、贪污腐化、徇情枉法等腐败现象滋生蔓延，就会严重影响广大行政人员的积极性，影响国家机关内部组织的健康，不仅行政效率无法提高，还会危及整个社会主义政治制度。
　　6．某些行政人员道德不正、作风不纯
　　—在我国的行政活动中，也有不少低效率并不是由于种种客观原因造成的，而是行政人员道德不正、作风不纯的结果。他们往往在道德上信奉极端利己主义，在作风上奉行官僚主义，丢掉我们党和国家关于全心全意为人民服务的行政宗旨，把职位、权力当成谋取私利的途径和手段。在他们眼里，效率并不是行政本身所要追求的目标，而是满足私利的筹码。有许多低效率正是由于没有满足当事人的欲望而故意造成的。
　　三、提高行政效率的途径和方法
　　1．提高行政效率的途径
　　（1）牢固树立效率观念
　　要提高行政效率，首先要解决思想观念的问题。在过去的几十年中，由于在高度集中的体制下生活，行政过程运转节奏较慢，加上责任不分明，从行政领导、一般行政人员到普通群众，都不同程度地养成了不珍惜时间、不重视效率的习惯。这种传统观念对于改进工作、提高效率是一种极大的阻力。要提高效率，首先必须打破旧的习惯，树立新的效率观念。要通过宣传和教育使人们认识到提高行政效率的重要性，使得人人重视效率，事事讲究效率，让提高行政效率的观念在行政机关乃至整个社会蔚然成风。
　　（2）推进机构改革，建立合理的行政管理体制
　　行政组织机构的合理化，是提高行政效率的基本保证。推进机构改革，需要进行以下几方面的工作：
　　第一，合理划分权限。要妥善处理好中央与地方、上及与下级的关系，改变权力过分集中的现象。该下级办的事应该把决定权交给下级，使得权责一致，界限分明。在加强宏观调控的同时，充分发挥地方和基层行政组织的积极性。
　　第二，实现政企分开。按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营管理权力切实交还给企业。
　　第三，建立完善的行政管理体系。按照精简、统一和效能的原则，根据行政管理的实际需要调整政府组织结构。把综合部门改组为宏观调控部门，调整和减少专业经济部门，加强信息、咨询、协调、监督、审计等部门，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。
　　（3）贯彻依法行政的原则，使行政管理制度化、法律化
　　依法行政是保证行政畅通、提高行政效率的基本前提。国家行政机关应以完备的立法形式、准确的执法手段和有效的监督机制来规范各种行为，促进效率的提高。
　　首先，将行政法制建设作为实现法治的基础和手段。为了实现由人治向法治的转变，应该集中力量制定各种必要的法律和制度，一切政府机关和工作人员都必须依法行政，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。
　　其次，实现机构精简。在深化行政体制改革中，要实现国家机构组织、编制、工作程序的法定化，严格控制机构膨胀，坚决裁减冗员。
　　再次，建立和完善日常工作制度。各级行政机关还应按照法制和科学的原则，建立和完善适合于本机关特点的日常工作制度，如岗位责任、考核奖惩、请示报告、公文管理、工作时效等制度。这些制度的建立和有效执行，对于提高机关工作效率，杜绝人浮于事、敷衍塞责、推诿扯皮、争利避责等现象，有十分重要的作用。
　　（4）全面提高行政领导者及工作人员的素质
　　提高行政人员队伍的素质是提高行政效率的基础。无论是从质的方面，还是从量的方面，行政效率的高低都与行政领导者及工作人员的素质优劣直接相关。因此，深化人事制度改革，引入竞争激励机制，完善公务员制度，建设一支高素质的、专业化的行政管理干部队伍，是提高行政效率的关键。
　　第一，提高行政领导者的素质。任何行政单位，如没有素质较高的领导者，就没有高质量的行政决策和高效能的行政组织，更不可能有高效率的行政管理活动。提高领导者素质，首先必须建立和健全科学的干部选拔任用制度，把思想好、能力强的人选拔到领导岗位上。对素质差、不称职的领导者，要及时撤换，改变过去实际存在的干部能上不能下的现象。担任领导工作的人要不断加强自身修养，提高政治觉悟和领导艺术。领导者要有现代化的管理观念，通晓现代行政管理的规律，善于判断形势，分析情况，从而作出正确决策；要善于协调与处理人与人或单位与单位之间的关系；要善于知人用人，调动下属的工作积极性；要善于控制会议，反对文牍主义，抵制“文山会海”等官僚主义现象；要善于以身作则，惜时守时，讲究效率，影响和带动整个机关提高效率。
　　第二，提高一般行政工作人员的素质。主要途径是加强教育和培训，加强思想政治教育和职业道德教育，树立为人民服务的思想和忠于职守的道德准则；加强行政工作人员业务知识和专门技能的训练；合理使用人才，把具有不同能力结构的人放在与之适合的岗位上，做到人尽其才，扬长避短。
　　第三，改革国家机关工作人员的录用制度，以公开考试、择优录用的办法吸收社会上的优秀人才。
　　（5）正确运用激励手段，充分调动行政工作人员的积极性
　　活力、效率、积极性是行政管理体制改革所追求的目标。，积极性指的是各级行政管理人员和广大人民群众的主动性、创造性，这是提高行政效率的极为重要的因素。我们要在精简机构、下放权力、转变职能的基础上，健全民主制度，加强法制建设，完善监督制度，保证各级行政管理人员与广大人民群众的合法权利，依法做到民主选举、民主决策、民主管理+民主监督等有效的激励手段，调动他们的积极性，共同为实现行政管理的根本目的——发展社会生产力而奋斗。
　　（6）大力反对官僚主义，转变机关作风
　　提高行政效率，除了制度上、人员素质上的因素外，还有一个转变工作作风的问题。作风是一个组织或个人长期形成的习惯性的思想态度和工作方式。机关工作作风的好坏，对行政效率有直接的影响。树立良好的工作作风，根本的一条是要反对官僚主义。官僚主义者脱离群众，脱离实际，势必说空话，不做实事，陷入“文山会海”之中不能自拔。官僚主义者高高在上，搞命令主义、瞎指挥、独断专行，听不得反面意见，势必会堵塞言路，信息不灵，情报不准，或被虚假的情报蒙骗，造成决策失误，指挥失当，工作失败。我党在长期斗争中形成的理论联系实际、密切联系群众和批评与自我批评的三大作风，是反对官僚主义、改进机关工作作风的有力武器。
　　（7）创造条件，逐步实现管理技术手段的现代化
　　管理技术和工具是提高行政效率的物质技术保证，其现代化程度的高低，直接关系到行政效率的高低。行政管理工作是一项综合性的、复杂的社会活动，涉及范围广，作用因素多，必须借助一定的技术手段才完成。尤其是在现代社会中，生活节奏加快，信息量激增，行政管理单靠经验和传统的文书、通讯技术已越来越不适应形势发展的需要，而必须运用现代科学技术来加强行政管理，运用电子计算机信息系统、电子传真设备等来处理公文，传递和贮存信息，实现办公自动化，提高行政工作的速度和质量。
　　2．提高行政效率的方法
　　毛泽东同志曾指出：“我们的任务是过河，但是没有桥或没有船就不能过。不解决桥或船的问题，过河就是一句空话。不解决方法问题，任务也只是瞎说一顿。”工作方法对提高工作效率、完成任务具有决定性的作用。就效率本身而言，最直接的制约因素是管理方法。一般地说在同等条件下，方法对路与否，会对效率产生很大影响，方法对，效率就高。
　　（1）层次领导方法。各级人员要做自己应该做的事，一层抓一层，层层负责，不越级领导，政府部门一律实行首长负责制，各级领导对自己的职权范围内的事情可以拍板定案。这种方法能够充分发挥各级领导的积极性和创造性，让政府领导摆脱事务性工作，集中精力抓大事。当然，在具体工作中，要注意处理好整与合的关系，合理分工，整体协调。
　　（2）目标管理方法。把管人与管事结合起来，通过目标的建立、分解、落实，使每一机构、每一个人都明确职责，各司其职，从而发挥全体成员的主动性和创造性。运用这种方法，从领导到工作人员都层层确定岗位责任，并相应规定实现目标的权限，建立年终检查、评比、奖惩制度，形成一个闭合回路，从而能极大地调动积极性，提高行政效率。在实施目标管理过程中，要注意贯彻几个原则：即合理可行原则、均衡协调原则、分层负责原则、可考核原则等。同时，还力求进行有效控制，防止偏离目标，并根据实际情况进行调节。这样，就可以使目标管理方法的实施产生较好的效果。从目标管理方法中衍变出来的弹性工作方法，则要求在工作安排上要有一定的灵活性，因人、因时、因地而异，尽可能地充分发挥个人的主观能动性。
　　（3）以点带面、典型带动方法。这种方法是毛泽东同志倡导的一般号召与个别指导相结合的工作方法的运用。它是在一般号召的前提下，领导深入实际，突破一点，借以取得典型经验，通过典型辐射带动其他单位工作，使一般号召能够结合本地区、本部门、本单位的实际情况落到实处。当然，应用这个方法应注意两点：一是对点上经验要有科学的态度，属于共性的东西，可以在面上推广，属于个性的东西，就有局限性，特别是不要以为领导抓的点都是一种样板，强行推广。二是要循序渐进，边推广边总结提高。这方面的教训很多，应当记取。
　　（4）现场办公方法。此方法是政府领导定期带领有关部门领导深入基层，到急需解决问题的地方去现场办公，协调有关部门，当场拍板解决问题，有效地提高行政效率。当然，这种方法只能用于解决关系复杂、下级单位无法及时解决的难题。如果作为一种常规办法运用，那就会损伤甚至剥夺下级的自主权，也会使领导疲于奔命。在管理学上，是违背层级管理的大忌。因此，运用该方法时要注意把握，适当运用。
　　由于行政管理的复杂性，决定了行政工作方法的多样性，为了不断提高行政效率，还应当根据实践的需要，不断地加以探索、总结，更新行政工作方法。 

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