第三节行政领导制度

　　行政领导制度从整体上说可以划分为三个层次：一是从根本上制约行政活动的制度安排；二是足以保障领导者个人可以与组织协调行动的制度，以使领导者个人的能量与组织的能量最大限度地发挥；三是足以保证日常行政领导活动顺利开展的制度性措施，使行政活动富有成效，不致无的放矢。根据这三个不同的层次，我们重点研究几种主要的行政领导制度。
　　一、民主集中制
　　1．民主集中制的含义
　　民主集中制是民主制和集中制有机结合的一种制度。就民主制而言，是指在国家生活中，人民群众当家作主，有权以不同方式积极参加有关国家大政方针、重大决策和法律的讨论，参加对国家事务、经济和文化事务及社会事务的管理，充分体现人民参政议政的民主权利。一切国家机关及其工作人员必须对人民负责，受人民监督，这是我国社会主义本质的体现。就集中制而言，坚持在高度民主基础上实行高度集中，实行少数服从多数、个人服从组织、下级服从上级、全党服从中央，这是建立全党和全国的正常秩序，实现集中统一和行动上的一致的基本保证。民主和集中是相辅相成、互相制约、不可分割的有机统一体。
　　2．民主集中制的主要内容
　　民主集中制是我国根本的行政领导制度。我国宪法把民主集中制作为人民民主专政国家政权的组织原则和国家的根本领导制度确立下来，具体表现为：（1）全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表，都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；（2）国家行政机关、司法机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督；（3）中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。民主集中制的领导制度贯穿于各级行政领导的全部实践活动中，是社会主义根本制度的直接体现，它决定和影响着其他行政领导制度，其他行政领导制度是民主集中制领导制度的具体化，是由其决定和衍生出来的；其他具体的行政领导制度，离开了民主集中制，就难以实现和发挥作用。
　　二、集中领导、个人分工负责与行政首长负责制
　　1．集体领导与个人分工负责制的含义
　　（1）集体领导是集体决策、共同负责的制度。对重大问题，由领导集团全体成员通过讨论，作出决策和决定，一经决定，必须共同遵守。实行集体领导，对重大问题表决时，应坚持少数服从多数的原则，不能个人或少数人说了算，不同意见可以保留，但必须服从多数人的意见和集体决定。在集体领导中，行政首长必须正确地使用最终的决定权和否定权，应当在集体意见的基础上决定或否定，而不是以个人意志为转移。行政领导集团内各个成员要分清职责，根据各自职责和工作任务，分工合作，不能互相推诿。
　　（2）个人分工负责制就是行政领导集团内各成员为执行集体领导的意志而密切配合，各司其职，各尽其责。这是保证集体领导实现的一项重要措施。个人分工负责的工作，是集体领导工作的组成部分，分工不分家，既要分工，又要配合，做到权责统一。
　　2．集体领导与个人分工负责制的关系
　　集体领导和个人分工负责是辩证的统一，是不可偏废或分割的。集体领导是个人分工负责的前提，个人分工负责是集体领导的基础。集体领导的决策是个人分工负责的方向、目标，个人分工负责是集体领导意志实现的途径。离开集体领导的个人分工负责就是无政府主义和自由主义；离开个人分工负责的集体领导，只能是“清谈馆”。坚持集体领导与个人分工负责相结合，就要反对个人说了算和不敢负责的官僚主义倾向。
　　3．行政首长负责制
　　集体领导与个人分工负责制的具体形式就是行政首长负责制。行政首长负责制足相对于委员会制而言的，是民主集中制和集体领导与个人分工负责制相结合制度的一种具体形式。它是指重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体的日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任的一种行政领导制度。我国宪法、国务院组织法、地方各级人民政府组织法都明确规定我国实行行政首长负责制，这种制度是建立在发挥集体作用基础之上的，是同集体领导相结合的行政首长负责制。
　　三、日常的具体行政领导制度
　　日常的行政领导制度是根本的行政领导制度在实际执行中的具体化。从行政活动主体的双向性，即从行政领导者的角度和行政活动的参与者的角度来研究日常的具体行政领导制度，可以发现，日常的具体行政领导制度可以表现为三个层面：领导与群众关系问题；领导与领导之间的上下级与内部关系问题；领导班子内部关系协调问题。
　　1．处理行政领导者与行政活动参与者关系的制度
　　这种制度是行政领导的民主原则最直接的要求和体现。由于行政领导者在这种制度安排中，处于权力掌握者、政策决定者的地位。因此，他们应当主动加强与行政活动参与者的联系，想方设法收集群众的意见、建议，了解群众的愿望、要求，以求最广泛地征集到行政活动的社会反应，从而获得最有力的社会心理支持，以保证行政活动的参与者以高昂的热情始终活跃于行政活动的过程之中。加强与群众联系的方法有多种，有接待日制度、对话制度、咨询制度、信访制度、通报制度、评议制度等。只不过需要特别强调的是，这些具体制度必须有助于解决具体问题，是常设而不是临时应急性的，否则，只能取得暂时性的效果。
　　2．上下级行政领导者之间联系的制度
　　要使行政活动有序、有效地开展，既需要各种客观条件，更需要各级别的行政领导者的有效配合。在上者，能够发出正确的行政指令或行政禁令；在下者，能够令行禁止。上下相互配合，共同支持，才能优化行政行为。而最有利于提高行政效果的上下级联系制度的原则是统一意志、统一指挥、统一步调、统一行动。统一的前提条件：一是对行政领导的共同使命——提高行政效率、增强合作意识、提高社会效率、提高社会效益、实现行政目的有共同的认识；二是对对方都抱着尊重的态度。上级尊重下级，就是要保护他们工作的创新性、自主性，从而激发下级的工作热情，提高效率；下级尊重上级，就是要服从上级发出的合理的行政指令，并加以创造性的执行。这样，借助于通报征询、报告请示、检查反馈等具体制度，就可以保证行政领导上下级之间亲密无间的合作关系，共同致力于优化行政活动的事业。
　　3．协调行政领导班子内部关系的制度
　　行政领导班子内部关系的协调状况如何，对整个行政管理活动及其结果有很大影响。这种内部关系协调的制度包括以下方面：
　　（1）行政领导班子要有搞好行政管理的共识。如果行政领导班子成员都有搞好行政管理的共识，都能理智地相互配合而不是相互拆台，就有可能搞好行政领导工作。
　　（2）行政领导班子应主要依靠公开的、合理的制度安排来协调内部关系。
　　（3）行政领导班子应以工作成绩和客观效率来衡量自身的行政工作效果，评估各自的工作绩效，并以此作为协调行政领导班子成员的客观准则。只有这样，才能进一步密切彼此关系，通力合作，逐步通过办公会议制度、集体学习制度和民主生活会等多种形式的制度安排，收到更理想的行政活动效果。

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