第四节 行政监控

　　一、行政监控的含义与作用
　　1．行政监控的含义
　　关于行政监控有不同的界定。黄达强把控制和监督区分开来，他认为：“所谓控制，是指行政领导者和工作人员为保证实际工作能和计划相一致而采取的管理活动，和协调不同，它不是对各组织之间、成员之间的关系，而是对一个组织中实际执行过程中与计划的差距或背离，进而采取纠正的行动，使各项活动保质保量按时完成，达到预期目标”；而“行政监督是指对国家行政机关及其工作人员进行的监察和督促活动。在我国是指党和国家以及人民群众根据法律规定，对各级国家行政机关及其工作人员的行政活动，实施全面而系统的严格监督。”（黄达强，刘怡昌主编：《行政学》）《中国大百科全书·政治学卷》的定义则是：“行政监督：对国家行政机关及其公务人员的行政行为是否遵从法律、规章进行检查，对行政管理过程及其结果进行监督，以防止和纠正管理中的偏差和失误，约束行政机关及其公务人员的行为，保证行政管理的顺利进行。”
　　我们的定义是：行政监控是指国家立法机关、司法机关、政党、社会团体、公民及国家行政组织自身对国家行政机关及其公务人员的行政执行过程及行为是否遵从法律规章进行监督，对行政执行过程及其结果进行控制，以保证法律规章的正确执行和政策目标的顺利实现的行为。这个定义的内涵是：
　　（1）行政监控是指各种主体对国家行政组织的行政执行过程实施监控的机制和行为，它的指向是行政执行过程和行为。因此，它是包容在行政执行过程中的一个不可或缺的环节。
　　（2）行政监控包括行政控制及行政监督。行政控制一般指行政领导者按照计划标准衡量计划完成情况，纠正执行中的偏差，以确保计划和目标实现的活动，它指向具体的行政管理过程；而行政监督则是指外部监督，是行政机关外部主体对行政机关及其公务人员的公务活动的合法性、合理性所进行的监察和督促。行政监控包含这两者的内涵，但不对两者作详细的区分，因为在实际工作中很难截然分开。
　　（3）行政监控有消极与积极两层含义。消极的行政监控只是被动地等行政执行偏离了要求或发生了违法乱纪行为之后，才采取的惩治措施。对违反要求的行为进行惩治当然是必要的，它对于防止其他人犯同样的错误有积极的意义。但监控的根本目的在于防止偏离要求的行为（违规行为）的产生，并采取措施纠正偏差，以促使任务更好地得以完成，而不在于对违规者的惩处。惩处只是手段，有效的事前、事中预防和纠正措施才是更重要的。这也就是积极的监控所要发挥的作用。
　　（4）行政监控的主体十分广泛。从内部来讲；其主体有行政领导、专门纪检部门以及行政下属；从外部监控来讲，其主体包括立法机关、司法机关、检察机关、政党、人民团体、新闻舆论和人民群众等。
　　（5）行政监控的内容丰富。监控的内容包括合法性和合理性两个方面。合法性是指行政机关及其工作人员的公务活动是否依法定职权和法定程序执行，诸如：行政活动的要件是否有效（行政主体具有法定职权、符合法定程序、采取法定方式）？行政强制是否有效？行政争议的解决是否有效?行政复查是否有效？等等。合理性则是指行政执行活动的效率问题，即行政机关能否以最有效的方式来实现对社会资源的管理，使各种资源得到最合理的配置。
　　2．行政监控的原则 
　　行政监控要遵循两条原则：（1）依法监控。监控活动要始终依照法律规定的权限范围、法定程序和法定手段来进行，决不容许任何人违犯法律。任何超出法律规定范围的行为都要受到追究。为此，要大力加强监控法规的建设，、使行政机关以及人民群众都有明确的行为规范；要加强法律的权威，杜绝有法不依、违法不究的现象。同时，明确的法律法规也是群众利用法律武器保护自身合法权益的重要依据。（2）发扬民主。要发动广大人民群众积极参与监控活动，单靠特定的机关或个别领导的力量，要搞好监控工作是不可想像的。广大人民群众与行政机关的各项活动息息相关，充分发挥他们无所不在、细致入微的监控，将能大大提高监控的力度，更好地防止违法乱纪行为的发生。
　　3．行政监控的作用
　　（1）行政监控是行政执行的保障机制。任何行政计划均无法对未来作出准确无误的预测，而且由于行政领导者自身的素质、知识经验所限，在行政计划的执行中，不可避免地会出现偏差。通过行政监控，行政领导者就可以了解计划执行的进度和执行中出现的偏差，及时采取纠正措施。而就整个行政管理系统而言，计划职能部门选择和确定了行政组织的目标、战略以及实施程序之后，要通过组织工作、人员配备、指导和领导工作等职能去实现这些计划。为了保证计划的实现，也必须在计划实施的不同阶段，根据监控标准检查计划的执行情况。可以说，离开了行政监控，行政执行乃至整个行政管理过程就会出现脱节甚至偏离方向。
　　（2）行政监控有助于提高行政效率。行政效率是行政管理的永恒主题，作为行政管理过程中的一个重要环节，行政监控自然也必须紧紧围绕这一主题。以往对行政效率的研究较少注意对行政执行效果的反馈，这势必会影响行政效率的提高。通过加强行政监控，可以有效地实现对行政执行的反馈，从而有助于提高整个行政组织的行政效率。另外，从现实情况来看，我国长期以来奉行政治、经济的高度集权管理，行政监控没有得到足够重视，官僚主义现象在各级各类政府的执行过程中较为普遍，严重影响了工作积极性的发挥和政府行政效率的提高，给各方面的工作带来了重大损失。加强行政监控，可以从源头上杜绝此类现象的发生，为提高行政效率注入强大的现实动力。
　　（3）行政监控有助于实现人民当家作主的政治目标和依法治国的方略。我国是社会主义国家，人民是社会的主人，政府及其工作人员只是人民的公仆，为了防止国家机关及其工作人员由人民公仆变为社会主人，必须有健全的行政监控机制，把他们的行为置于各种形式的监控之下，强化监督检查，确保人民当家作主的政治目标的实现。与此同时，行政监控或者通过审查行政机关及其工作人员的行政行为，评价其行政行为的效果，督促其纠正行政工作中的失误和偏差，依法处理各种违法乱纪行为，或者通过揭露和惩处那些诬告陷害、扰乱行政管理秩序、妨碍执行公务的相对人，可以保障行政机关及其工作人员依法行政，‘确保党和国家的法律法规、方针政策的贯彻执行。 
　　二、行政监控的要素和过程
　　1．行政监控的要素
　　行政监控活动包括如下三个构成要素：
　　（1）监控者。指具有特定监控权限的主体。监控者必须要有法定授权，代表国家行使行政权力。在行政机关内部，监控者一般是领导；对外部而言，则执行公务的工作人员都是监控者。为了保证监控的有效，一方面监控者“了解下情”是前提。监控者应明确监控的对象、监控的事项、监控可以采取的法定手段，同时还要了解监控对象的情况特点。如果监控者对情况不了解，想当然地行事，则容易产生滥用职权、监控不力或监控过度，影响监控对象的正常活动。特别是当监控对象偏离预定要求时，监控者如不深入了解监控对象所处的客观环境，了解其工作性质、工作内容、工作态度、工作方法，不分析偏离产生的原因，查明究竟是客观条件的变化还是监控对象主观的过错，就武断地追究监控对象的责任，会使其产生逆反心理，采取不合作态度，甚至公然抵制。这将十分不利于监督工作的开展，妨碍监控者与监控对象的真诚合作，共同纠正偏差。另一方面，监控应以预防为主。监控者应认识到自己的责任，不仅在于消极地制止、惩处监控对象的违规行为，而且还要积极地指导、协助监控对象避免违规行为的产生。事前有效的预防比在事后消极地处罚更有利于行政工作的有效开展。
　　（2）监控对象。监控对象是监控工作指向的客体。监控的目的是防止、纠正监控对象违反既定要求的行为。因此，监控对象应在行动之前明确自己的行为应符合什么样的标准，什么样的行为是允许的，什么样的行为是禁止的，什么样的行为将受到奖励，什么行为将受到惩罚，对自己的责、权、利都有充分的了解。这样才能在行政活动中尽可能地避免违规行为的发生。监控对象也要主动与监控者取得联系，让其了解自己的工作情况，寻求其指导和帮助；违规行为发生后也应主动与监控者配合，共同纠正偏差，以利于工作进一步展开。
　　（3）监控机制。有效的监控，离不开科学严密的监控机制。要使监控者主动积极地监控被监控对象的行为，使监控对象主动地接受监控，光靠自觉是远远不够的，必须要有相应的机制加以保障。从经济学的损益分析来看，要使监控对象了解到，他违规将受到的惩罚所支付的成本比他不按要求行动而节约了的成本（或获得的收益）要大，他的违规行为是得不偿失的，那么他就将努力避免这种违规行为的发生。法律的威慑力量，往往能使许多违法犯罪行为得以避免，就是这个道理。从权利和义务关系来讲，监控者具有监控的权力，他就要对授予他这个权力的主体负有责任，监控不力就是他的失职，也要受到追究。有时监控本身就与他自身的权益密切相关，监控对象的违规行为将直接造成对监控者自身利益的侵害，那他也会认真主动地监控。
　　建立有效的监控机制要注意两点：第一，要选择好关键监控点。监控者若要对监控对象的每一行为都进行监控是不可能的，即使可能也是成本高昂的。监控活动必须要选择某一个或某一些关键的衡量标准，以简便有效地衡量监控对象是否违规。要针对监控事项的特征或监控对象的行为特点，选择最能衡量其行为是否符合要求的标准。在市场经济条件下，由于社会上大部分的物品都以货币价值表示，而且由于市场机制的作用，市场信号能迅速地对价值的变动作出反应，因此，选择产值、利润、增长率等作为标准，在许多情况下将是十分及时有效的衡量标准。当然，由于行政机关活动的特点，行政权力的运用将仍是较为突出的特征。衡量标准、关键监控点的选择要因时、因地、因人而异，具体情况，具体分析。第二，要建立高效的信息收集处理系统。监控者要防止和纠正偏差，及时、准确地了解监控对象的行为及相关的信息，这是至关重要的。监控者不能从小道消息、打小报告、道听途说得到的信息或凭自己主观想当然就认定监控对象是否违规。监控者要掌握大量切实可靠的信息，并依据衡量标准来判定监控对象是否违规。这种信息收集处理工作要做细，做到持之以恒，点滴的积累，汇集成一个巨大的信息库，将能使监控工作做到防患于未然，监控效果也会事半功倍。离开了有效的信息收集处理，有力的监控是不可想像的。
　　2．行政监控的过程
　　行政监控可分为三个阶段：
　　（1）确定标准。首先是确定控制的标准。标准愈明确，控制就愈有效。如果没有标准，就无法衡量实际执行情况是否发生了偏差，也不知道该如何纠正偏差。一个可行的标准应包括六个要素：对象，即需要进行控制的内容和范围；目的，即标准的任务，各项具体要求以及需要解决的问题；地点，即执行该标准的空间范围；时间，即规定完成标准的时间期限和日程安排；执行者，即规定标准的执行单位和人员；方法，即实现标准的途径和措施。
　　（2）衡量绩效。衡量绩效就是按照控制标准，衡量实际成效，检查执行情况是否与确定的标准相一致，找出执行中出现的偏差。为此，必须做好测量工作。测量工作要注意全面性、客观性和敏感性。测量既可以全面测量，也可以抽样测量。
　　（3）纠正偏差。纠正偏差就是根据测量的结果，采取切实的措施和步骤，纠正执行过程中出现的偏差。纠正偏差是控制工作的最后环节，也是控制工作是否有效的表现。因此，一旦找出已经出现的偏差，控制者应迅速采取纠正措施，如改变组织机构；重新委派人员；改善控制程序等。在必要的情况下，可以修改目标或调整计划。在纠正偏差过程中，主要的调节手段是行政手段、法律手段、经济手段和思想教育手段。
　　三、行政监控的方式
　　1．工作指导
　　工作指导的方式有三种：（1）命令。处理紧急事件、执行纪律及需要立即行动时使用命令最为有效。（2）要求。用于处理正常工作及新进人员。（3）指示或建议。用以鼓励下属，给予其发挥自己聪明才智和创造性的机会。这是一种事前的监控，通过上级的确认，防止出现失误。
　　2．工作考核
　　指对比工作计划与工作的实际成果，以对执行者的行为作出评定，排出优劣等差。对工作成果较好的予以奖励，对成果较差的予以惩戒。通过检查，可促进被检查单位与个人改进工作，提高效率；通过奖惩，使工作绩效与个人的利益直接挂钩，提高其工作的积极性和主动性。
　　3．报告汇报制度 
　　这有两种情况：一是指下级定期向上级汇报自己的工作情况，如年终鉴定、述职报告等形式。通过下级自己的总结、分析，可以自己发现问题，及时纠正；也可以由上级发现问题，责令下级纠正。二是政府向同级人民代表大会作政府工作报告，人大听取并审议政府的报告并对是否同意政府的工作作出决议。这是立法机关的监控，从法律上讲，这是政府对人民负责的一种制度。
　　4．审批制度 
　　指上级机关及领导或专门审批机构（如财政部门、公安部门等）对下级行政机关及其工作人员的执行活动事先进行的查验制度。上级机关及领导或专门审批机构对行政活动是否符合法定要求的要件，是否符合法定程序，采取法定手段，对活动的组织、人员、财物的安排是否合理，执行能否以最有效率并符合节约的要求进行，进行进一步的审核，以确保工作合法、合理地开展。
　　5．预算决算与审计制度
　　这是有关财政方面的制度。一项工作执行前要向上级或专门财政部门提交预算方案，执行结束后要提出决算报告；还要由专门的审计部门对机关及个人的财务会计情况进行查验，以确保行政执行的廉洁高效。
　　6．视察、调查
　　有几种情况：（1）行政领导或特派员就一些专项工作深入到具体执行机构进行详细的检查；（2）纪检监察部门对专门事项进行专项调查，如监察部门的专项执法检查，这项工作一般要定期开展；（3）人大代表、政协委员组织的视察团、调查团，这是较为正规的监控制度，也是确保人民当家作主的重要形式。
　　7．质询、询问制度 
　　一般指人大、政协对政府的工作提出疑问并要求相应政府机关作出答复的制度，是国家权力机关监督政府等国家机关的一种方式。质询是最正式的监控制度，它须在人大开会期间以代表联名的方式向政府机关正式提出质问，被质询机关作出的答复具有法律约束力，该机关必须对其答复负有法律上的责任。询问则是较一般的质问，它不具有强制性，答复的方式一般也不要求一定要正式的书面答复。
　　8．申诉、控告制度
　　指各监控主体对行政机关及其工作人员在执行过程中的违法乱纪行为向有关部门提出的法律诉求行为。申诉是对行政执行过程中侵犯了自身的权益而提出的；控告则是对所有行政执行中的违法乱纪行为提出的。申诉控告的主体可以是公民个人、社会团体、政党、检察机关，也可以是行政机关及其工作人员、纪检部门等。受理申诉控告的部门则包括行政机关内部的纪检监察部门和司法审判机关。

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