第三节 行政协调

　　一、行政协调的含义和作用
　　1．行政协调的含义
　　行政协调是行政组织为了顺利地实现决策目标，而谋求自身统一和谐，谋求自身各相关要素匹配调剂、协作分工的一种行为方式。在政府部门中，由于人员众多、层次繁杂，不管分配任务时多么仔细，还是会有职责重叠的情况，如果没有正式的协调办法，工作中不容易做到互相配合。有关协调的重要作用，英国学者斯坦耶尔和史密斯指出：协调是“组织作出决定时必不可少的，它贯穿于整个行政过程中……几乎与管理同义。”
　　2．行政协调在行政管理中的地位与作用
　　（1）行政协调是一种经常性的行政行为。任何一项稍具规模的集体活动，都是有组织的管理活动。行政活动要求机构之间、人员之间、财物之间以及它们相互之间形成一种有机结合，达到最佳的合理安排。也就是说，行政管理活动，内在地要求进行行政协调。行政协调是行政管理的一项基本功能。
　　（2）行政协调是一种艺术性的行政行为。在诸种行政行为中，行政协调是最具有艺术性的一种行为方式，是主观能动性发挥得最充分的领域。行政协调通常通过行政领导者来加以体现。行政协调是领导者以丰富的领导经验、深厚的知识基础，从方式方法上对各种管理方法纯熟、巧妙、高超的驾驭。
　　（3）行政协调是一种公关性的行政行为。协调行政组织内部的与外部的、组织的与人事的、领导的与非领导的多种错综复杂的关系过程，实际上也就是进行政府公共关系的过程。通过这种协调公关活动，设法消除那些业已产生的认识上的困惑和行为中的不一致现象；通过这种协调公关活动，树立政府的正面形象，提高政府行政的美誉程度。
　　二、行政协调的类型
　　1．对事的协调与对人的协调
　　从协调的对象上看，可以将行政协调划分为对事的协调与对人的协调。行政活动总体上是属于执行性的，是谋求事与事之间能得到合理适当的匹配。因此，必须明确各项事务在执行体系中的地位和作用，明确各项事务的相互联系，必须对行政执行进行周密部署；区分事务的轻重缓急，正确协调好诸如中心工作与非中心工作，规范性的工作与突击性的工作，上级布置的工作与本级计划的工作，相邻单位的工作与本单位的工作等关系，保证行政事务有条不紊、和谐有序地进行。人是行政行为的主体，行政协调突出表现在对人的协调上。组织与组织、个人与组织之间的关系，在一定的场合，也需要通过人际之间的沟通加以理顺。人际关系的协调，必须以符合党和国家的根本利益为原则；同时，个人不同的工作环境、不同的心理个性，也要求在求大同存小异的基础上进行行政协调。
　　2．内部协调与外部协调 
　　从协调的范围看，行政协调有内部协调与外部协调之分。内部协调是指行政自身的协调，行政自身的协调是个十分复杂的问题。以行政组织之间的协调为例，作为实现行政管理的工具，行政组织是一个日益复杂的系统，需要有机地进行协调，既要遵从上级集中统一指挥的原则，又要尽可能地发挥下级的主动性，在集权与分权之间，寻找和确立一个最佳结合点。而这些都需要进行协调。
　　外部协调具有十分广泛的范围，从广义上说，外部协调实际上就是行政组织与社会发生关系的体现。当代社会的发展使行政组织越来越直接、广泛地介入社会生活，承担着管理社会的任务。但行政组织本身又是从社会中产生的，其发展趋势又必须逐步回归到社会中去。行政组织与社会之间有一种互动的关系。从狭义上说，外部协调是指行政组织与国家政权建设的关系，指行政组织与其他国家政权机关和一定的政治组织的关系。
　　3．认识性协调与利益性协调
　　从协调的内容上看，行政协调有认识性协调与利益性协调之分。在行政执行过程中，各个具体的执行主体，由于各自的知识水平、能力结构、心理素质、思想观念等的不同，对于同样一个行政目标，可能产生不同角度、不同程度的理解，并通过一定的态度、情绪、行为反映出来。有时，这种不同认识会直接影响到行政行为的和谐齐整，需要进行协调。认识性协调的成效主要取决于合情合理的讲解叙述、耐心细致的思想教育和循循善诱的工作方法。
　　行政行为能产生一定的行为后果，行政行为总会以直接或间接的关系涉及执行主体的物质利益需求，以调动其工作积极性，提高工作效率。必须明确国家利益、集体利益和个人利益三者的关系，明确长远利益、全局利益与眼前利益、局部利益的关系。公共行政行为必须以实现国家利益为重，以服从长远利益、全局利益为重。同时，又兼顾集体与个人利益，本着社会主义团结互助的精神，尽可能照顾到方方面面，提倡整体协作、谦让友爱和牺牲奉献精神。
　　4．促进式协调与纠偏式协调
　　从协调的性质上看，可以将行政协调分为促进式协调与纠偏式协调。在行政执行中，由于某些部门或个人成绩突出，如行政人员提出行政革新并在工作中取得成效，使得各部门在执行进展上拉开差距，这种不平衡是新生事物的必然表现，代表着事物向前发展的方向。这时，领导的协调就必须旗帜鲜明地支持先进，积极地采取各种方式、各种手段来鞭策后进，使其奋勇直追，通过积极的努力来达到新的平衡，而不能一味地强调平衡而因循守旧。
　　在行政执行过程中，某些部门或个人从局部的利益出发来考虑问题和处理问题，违反行为规范，破坏整体利益，给全局工作造成损失，这是一种使事物向后退的行为。这时，领导的协调就必须做到是非分明，认真负责，果断明确，坚定有力地消除这些破坏性的消极因素，通过严肃的纠偏来维护正常的秩序，决不能无原则地调和矛盾，姑息迁就。
　　5．合作式协调与应变式协调
　　从协调的方式上看，可以将行政协调分为合作式协调与应变式协调。一级行政组织下辖有各个分管职能部门，每个职能部门都有明确的岗位职责，但这种职能分工并非画地为牢，各个机构并非各自为政，而是形成一个有机整体，各职能部门要服从于整体的行政目标。许多行政行为存在于各个部门相互关联的生长区间，带有综合性质，即使以一个职能部门为主的行政行为，也会引起其他部门的连锁反应。这些行政行为，不仅需要纵向层级节制的树型沟通，而且需要横向的、彼此贯通的辐射沟通。它们需要多个部门的齐抓共管，共同合作，需要有机地进行协调。
　　在具体的决策过程中，有可能某些决策先天不足，但在决策范围内又无法验证其缺陷，一旦付诸实践，就显现出不合理之处；亦有一些根据原本条件的决策是正确的，但社会实践的诸要素发生了变化，为适应社会实践内在规律的要求，行政决策必须相应地进行调整修正，必须进行应变性协调。这种协调还可分为积极地去调查研究、发现问题、进行调整的主动协调和遇到矛盾、由下级反映上来而进行处理的被动协调。
　　6．会议协调与非会议协调
　　从协调的途径来看，可以将行政协调分为会议协调与非会议协调。会议协调是经常使用的一种协调方式，协调会议可以具体通过座谈会、讨论会、汇报会等形式进行。协调会议允许与行政行为有关的人员共同参加，顾及方方面面的权利和利益，具有防止独断专行的功能。协调会议围绕特定的行政主题，面对面地反复进行沟通，开阔视野，促进思维震荡，具有集思广益的功能。协调会议对于有关会议资料、讨论的计划要点、提出问题的内容方式、讨论的程序范围等都要事先充分准备好。协调会议要杜绝那种以会议本身为目的、不计成本、无端耗费的会议，要防止责任不明、互相推诿的会议。
　　会议协调都是正式的，而非会议协调既可以是正式的，也可以是非正式的。非会议协调的方式很多，可以因人因事制宜。非会议协调可以通过人员的个别交谈、广播电视等新闻媒介进行，也可以通过由有关人员在签呈文件上共同签字以表示了解的方式进行。
　　三、行政协调的方式
　　1．主体合流法
　　在协调某些问题时，参加协调的各方往往各有主见，互不相让。这些主见反映着解决问题的思路和导向，它们正是协调者必须着力抓住的。在此情形下，协调者可以以比较正确的一方或几方的意见为主，以他方的意见为从，撇开各方意见的表面对立处，努力揭示它们内在的相同点或相似点，巧妙地把这些相同点或相似点演变为连结点。通过沟通协商，使他方当事人程度不等地修改、完善原有的意见，扩大并突出共存于己方与对方意见中的相近成分，限制并压缩相左的成分，使他方意见基本统一到主导一方的意见上来。
　　2．中间数法
　　对于非原则问题的协调，尤其是对于利益分配上的协调，在不伤害有关各方积极性的前提下，协调者可以折中处理，以“中间数”进行裁定，实现各方都能接受的权利再分配。
　　3．冷处理与热处理法
　　在双方各抒己见、互不相让、争论激烈的情况下，如果事情不是很紧迫，可考虑把问题暂时搁置，等待双方冷静下来，能够更加理性地讨论这个问题时再进行沟通，争取事情的妥善解决。如果事情比较紧迫，就要站在全局高度，权衡利弊，采用利大于弊的意见，以行政手段裁定。
　　4．当面表态法
　　有的问题虽然是局部性的，但工作难做，要是碰到时间紧、任务重、领导忙不过来的情形，这些问题的解决显得更难。在这种情形下，不妨召集会议，让有关各方面对面磋商，明确目的，当面表态。运用此法应注意：（1）请那些了解情况、掌握政策、有表态权的人参加会议；（2）搞好会议纪要，以便检查督办；（3）科学主持会议，让与会人员充分表达意见，通过审慎地研究与讨论，主持人总结概括，求大同存小异，作出权威性的结论，尔后由各方代表轮流表态，最后个别问题再个别解决。
　　5．谈心法
　　个别问题，除非特殊情况，一般只牵涉到个别人或个别单位，故不便行文，也不需召开会议来“大题小作”。个别问题因涉及面小，往往被忽视，以至于形成协调难点。如果采取个别谈心的方式，融感情、原则、实惠于一体，则可以化解矛盾，收到事半功倍之效。个别谈心有不同的谈法，在没有其他复杂因素的条件下，可用直接面谈式交心。否则要委托他人用间接方式谈心。
　　6．跟踪处理法
　　扯皮常被视为典型的协调难题，需要有针对性地实施跟踪协调。协调人采取的对策大致有三类：（1）因故变换责任人而扯皮的，要及时使责任衔接，向新的责任人重申一切要求，切实解决遗留问题；（2）因政策变化而出现扯皮的，要把工作做在前头，做到治标与治本相结合，在采取有效的补救措施的同时，还要做好宣传教育；（3）因有关人员违章、违纪、违法等使工作走样、变形而扯皮的，要按照规章制度和纪律予以处理。不管采取哪一类对策，都要区别不同情况，一次协调不好，再次协调，直到圆满解决问题。
　　四、行政协调中的若干关系
　　1．事后与事前的关系
　　一般而言，行政协调多发生在行政执行过程中，遇到问题、矛盾和障碍而寻求解决，具有事后性特征。但这种事后性又不能单纯地理解为兵来将挡的消极被动应付。协调的事后性可以和协调的预见性发生联系，协调可以通过明确把握行政执行的性质和任务，通过认真分析行政执行组织的人、财、物各内在要素的情况，分析行政执行与外在环境的关系，估计可能出现的问题与困难，把握事物发展的客观趋势，全盘在握，胸中有数，预先做好防范性准备。同时，即使是对于行政执行过程中已经发生的问题、矛盾进行协调，也有个预期性的问题。及时、迅速地准备充足的相关材料，摊开问题，分析问题的原因，找出矛盾的症结，使协调能够有较为充分的时间进行酝酿讨论，可以期待有个较为圆满的实质性的解决方法，可以防止那种对火烧眉毛的问题草率决断的流弊。
　　2．一般与个别的关系
　　必须首先明确行为目标、把握相对稳定的政策精神，这是行政行为必须坚持的大方向。也就是说，协调首先必须掌握好一般，一般带有指导性意义；同时，一般又必须要与个别相结合，一般又只能寓于个别之中，并通过个别表现出来。协调要与具体实际相结合，要分析各个执行主体的具体情况，有区别地对待各种特殊性矛盾，而不能简单地“一刀切”，简单地照转照搬。协调工作既要吃透上级精神，又要了解基层情况；既要反对教条主义，也要反对经验主义。协调要做到一般与个别的有机结合。
　　3．平衡与创新的关系
　　无论是促进式的协调还是纠偏式的协调，总是要消除某种差距，达到某种平衡，使行政活动处于和谐齐整之中。但平衡所达到的稳定又是一种动态的稳定，是前进中的稳定，平衡本身又要不断地被打破，走向不平衡。从事物的无限发展来看，平衡是暂时的，不平衡才是经常性的，行政行为就是不断地从平衡走向新的不平衡再达到新的平衡的过程。这种客观发展趋势要求领导者在观念上突破墨守成规、按部就班的套套，善于形成锐意求新、不断开拓的思维方式，学会从新角度分析问题、发现问题和解决问题。
　　4．妥协与原则的关系
　　协调是在围绕行政行为的相关组织与人员中进行的，必然会涉及方方面面的利益。协调是一定情况下，与一定程度的妥协相联系的，这是协调的灵活性之所在。妥协就是要尽可能考虑到不同角度、不同侧面的因素，讲求谦让互助，彼此退让，各得其所，实现各方都能接受的一种行为模式。但是协调的灵活性是以不影响协调的原则性为前提的，小事讲风格，大事讲原则，在根本性问题上，不允许和稀泥，不允许出卖原则来换取形式的皆大欢喜。
　　5．协商与命令的关系
　　协商是协调的一种基本表现方式，有关组织与人员围绕特定的行政议题，充分讨论，畅所欲言，当面沟通，会同商议。协商过程中，既要探讨寻求解决问题的方法，也可以如实地讲清自身的困难。通过协商，可以增强民主的气氛，达到共同参与的目的，使行政执行更加具有科学性和合理性。协商是一种有效的行为方式，但不是惟一的方式。为了防止协商过程中推卸责任，争功诿过，乱发议论，议而不决，协商必须要有配套的能起综合效应的方式。需要果断拍板的时候，要善于运用法定行政职权，及时运用行政命令的方法，下达命令，统一布置，强制性地要求下属服从命令，听从指挥，保证行政执行迅速、有效、集中地进行。

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