第二节 行政沟通

　　一、行政沟通的含义
　　沟通、协调和监控三者是依功能活动不同而划分的，并无时间上的先后。但从功能上的逻辑顺序来看，行政沟是进行各种管理的先决条件和主要依据，没有足够的信息交换（这是行政沟通的主要功能），决策无从作出，执行效果也无法检查，政策后果更无从评价和反馈。
　　关于行政沟通的几种典型的定义：
　　“行政沟通是行政组织及其个人对共同任务和问题获得统一认识的方法和程序，也是交流思想，互通信息，统一认识的过程。”（黄达强，刘怡昌）
　　“信息沟通就是把社会各种输入信号注入社会系统的手段。它也是一种改变行为、实现变革、使信息发挥积极作用和达到目标的手段。”（H．孔茨／H．韦克里） 
　　“行政沟通是行政组织之间、行政组织与公务人员之间以及公务人员之间，为实现共同的行政目标，彼此交换意见，相互了解，求得共识的过程。”（《中国大百科全书·政治学卷》）
　　我们的定义是：行政沟通指的是行政体系与外界环境之间，行政体系内部各部门之间、层次之间、人员之间凭借一定的媒介和通道传递思想、观点、情感，交流信息，以期达到相互了解、支持与合作，谋取行政体系和谐有序运转的一种管理行为或过程。这一定义包含几层含义：
　　（1）行政沟通实质上就是信息的传递和处理过程，包括输入、分类、筛选、储存、使用、输出、反馈等环节。这里所指的信息是广义的信息，它不仅包括文字、数据、图像、言语等有形的信息，而且也包括个人情感、行为的信息。
　　（2）行政沟通把行政过程看作是一个系统，而系统中的信息沟通则是其“神经”。系统内部进行着上下、平行的信息交流；同时整个系统又和外部环境进行着信息、能量的交换，这种交流和交换是通过行政沟通这条“神经”管道来进行的。
　　（3）行政沟通要达到的目的是统一思想。有了统一的思想才能有统一的行动。沟通是协调的一种方法，协调乃是沟通的结果。沟通是求思想上的共同了解，协调在谋行动上的协同一致。通过沟通能统一思想，还能增强行政工作人员的集体意识，提高服务精神和工作效率。
　　（4）行政沟通过程中包含有沟通信息的发送者、接收者、传送的信息、传送渠道和传送的情境（环境）等五个要素。整个沟通过程也就是这五个要素的相互作用过程。
　　二、行政沟通与信息
　　1．信息在行政沟通中的重要地位
　　行政活动的开展与整个社会的各个层面、各个部分息息相关，离开了有效的信息沟通，高效的行政活动是不可想像的。现代社会是信息化的社会，信息及信息网络成了当今世界的神经中枢，各种工商活动、政治交往、文化交流都有赖于信息的传播和交流。特别是随着国际互联网的开通及其迅猛发展，真正的全球信息化时代已经来临。现代通讯设备的发展为提高行政沟通的效率提供了广阔的空间。
　　2．行政信息处理的基本环节
　　行政信息处理是信息管理诸要素综合作用的过程，是信息管理的具体体现。作为一种动态活动，它包括四个基本环节：
　　（1）信息收集。信息收集是信息处理过程的开端。信息收集的程序可分为确定需要、制定计划、组织实施等三个步骤。信息收集不仅是信息处理工作的开端，它还贯穿于信息处理的全过程。在信息加工、传递和利用阶段，可能由于收集的信息不全、不准，或出现新情况需作补充、追踪或重新收集。信息收集除应把握信息的一般属性和特征外，还要求注重信息源的开发要广、信息流向的分析要加强、信息量值的区分要准确、信息收集者的主动性要加强。
　　（2）信息加工。行政信息加工应坚持去粗取精、去伪存真，由此及彼、由表及里，物尽其用、细大不捐等三项原则。信息加工有分类、比较、综合等方式。
　　（3）信息传递。信息传递既是加工过的信息向使用者的供给，又是直接使用信息的一种形式。行政信息的传递方式很多。按传递方向可分为单向传递与双向传递。按传递手段可分为书面传递、口语传递与电讯传递、激光传递等。
　　（4）信息贮存。贮存并非价值丧失或使用完结。信息贮存的特殊作用，对行政管理有重要意义。贮存内容与方法：一是区分种类，分项排列；二是登记与编码。
　　3．信息失真与信息失真的消除
　　影响信息质量最重要的因素是信息失真的问题，在信息传递者、传递渠道和接收者等环节都可能存在使信息失真的因素。美国著名管理学家孔茨列举的信息沟通中的障碍与断裂的因素有：缺乏计划；未经澄清的假设；语义曲解、表达不清的信息；传递中的损失和遗忘；不善于聆听及过早的评价；非个人的信息沟通；猜疑、威胁和恐惧；缺乏适应变化的充裕时间；信息超负荷以及选择性认知，等等。
　　（1）信息沟通中的“噪声”。按照孔茨等人的说法，噪音指“妨碍信息沟通的任何因素”。这里我们借用其提法，但给予不同的解释：沟通中的“噪声”指的是原有信息所不包含的、无用的或容易引起混淆的信息渗入到沟通中来，引起的信息失真。比如，传递者和接收者作为人，必然具有一定的价值判断和主观偏好，这些个人的偏好在其行为中都会表现出来。在信息的传递、接收、理解、处理等环节中，他们都可能会受这些个人偏好的影响，对信息有选择地进行处理，甚至加以主观的曲解，从而造成信息失真。
　　（2）信息沟通中的情境转变。由于信息传递者与接收者所处时间、地点和客观环境等的不同，即双方所处“情境”不同，对同一信息，双方的理解可能大不相同，信息随时间、地点、周围环境等客观条件的变化也可能具有不同的内涵。这就客观上存在传递者在编码以及接收者在解码的过程中产生信息失真的可能。同时，考虑到在一般情况下，不同传递者和接收者之间的沟通，中间还可能要经过若干层次、通过若干人的转化。这种情境的不断转化，信息一次次地失真，积累到最后，到达接收者的时候，可能已经面目全非了。
　　（3）信息沟通中情感因素的缺失。由于现代通讯往往需借助于机器进行，机器传递的信息只能是死的、机械的信息，传递者和接收者缺少面对面的直接沟通，缺少语言、表情、姿势、腔调等的交流，使双方无法深入准确地了解对方的意图，沟通中情感的表达没有容纳的途径，一些言外之意，特别是传递者的感情内涵无法包容，导致情感因素的缺失。这种缺失不仅造成信息的不完全或被误解，而且使双方感情上的相互理解变得困难。这会造成双方进一步沟通或协调的困难。
　　（4）反馈。为了检验信息沟通的效果如何，反馈是必不可少的。在没有证实信息已得到有效的编码、传递、译码和理解之前，轻率地接受信息，这也是信息失真的重要原因。这种信息失真源自于信息沟通过程的不完善。
　　针对以上几种情况，要提高信息沟通的质量，关键在于良好的沟通机制的建立，使之有效地规范传递者与接收者的传达方式，减少不必要的中间环节，完善沟通过程，保证信息准确、及时地传递。
　　三、行政沟通机制
　　1．刚性机制 
　　所谓行政沟通的刚性机制，指的是有形体的、明确具体的规定，它是行政沟通进行中必须遵循的约束，并且不以行政沟通参与者的意志为转移，这里主要指的是制度规定。按照现代制度经济学的观点，制度安排的建立是为了节约交易成本，如企业制度，它通过把大量的市场交换行为化成企业组织内部的管理活动，通过简便的行政命令代替复杂的市场谈判、交易过程，从而节约了交易成本。而有效的行政沟通的制度安排，同样是节约沟通成本十分重要的途径。因此，可以借用经济学的观点和方法，考虑如何减少沟通过程中发生的外部交换行为，尽量把外部行为转化为机关内部（或部门内部）的自我管理行为，以此来提高行政沟通的效率。
　　关于如何完善沟通的刚性机制有以下几点建议：（1）理顺行政机关各部门之间的职能关系。应避免各部门的职能交叉，尽可能使密切相关的职能归并到同一部门，减少部门之间不必要的沟通往来，以利于迅速作出决策并采取行动。（2）尽可能地变部门间的沟通为部门内的沟通。部门内的沟通相对于部门之间的沟通有两个优势：一是沟通可以经常化，做到深入细致；二是沟通的渠道缩减了，减少了不必要的行政沟通的信息失真。把部门间的沟通变为部门内的沟通是提高信息沟通效率和质量的很重要的途径，可采取的措施是依据职能要求确定行政管理的幅度。（3）使经常项目的沟通制度化。当某个问题经常出现时，应考虑使这种沟通过程固定化并把它转变为制度，减少每次为沟通协调而进行的联系组织工作。
　　2．柔性机制 
　　行政沟通的柔性机制与刚性机制相对应，指的是在行政沟通中具有较大可变性的约束因素，它具有可塑造、可改变的特性，也更不易为我们确切地把握。人们过多地关注理性化的行动和制度研究，对行政过程中特定的符号、仪式和心理因素的作用很少涉及，而恰恰是这些因素往往会对行政执行活动产生十分重大的影响。
　　（1）语言机制。行政沟通依赖于大量的公文往来，要求要有一套规范化的、为大家都能接受和掌握的信息表达语言系统，如公文的固定格式、规范用语，以及特定语言包含的特定行政意义，公文往来的特定途径以显示其重要程度、保密级别的差别等。只有行政系统内外的信息沟通参与者都能掌握这些约定的机制，沟通才能准确迅速地进行，否则容易造成误解和偏差。为此，要加强对行政工作人员公文写作等课程的培训。
　　（2）心理机制。沟通的实质也就是人与人之间的交往，是人的活动通过信息符号传递的延伸。人们对沟通的态度、期望和反应方式等心理机制也会大大影响沟通的效果，这种影响有时甚至是决定性的。因此，从心理机制的建设着眼，要加强机关工作人员的信息化意识，加强机关的民主风气，从心理上激励其自觉主动地加强行政沟通。
　　四、行政沟通的类型与模式
　　1．行政沟通的类型
　　行政沟通主要分为正式沟通和非正式沟通两大类：
　　（1）正式沟通。正式沟通是指通过正式组织程序，按组织规定的线路和渠道所进行的信息沟通，如会议制度、汇报制度、文件下达与呈送等。它是行政沟通的主要形式，其特点是正式、严肃、约束力强，有一定的连续性和稳定性。因此，一般重要沟通常采用这种形式。其缺点是沟通的速度慢、刻板。
　　正式沟通可分为下行沟通、上行沟通和平行沟通。下行沟通是上级机关按照隶属关系自上而下进行的沟通。这种沟通的目的和作用，是将组织的决定和领导的意图传达到下级组织和人员中去，使之能正确理解和执行，以便统一意志、统一行动，高效率地实现组织的目标。上行沟通是下级组织和人员按隶属关系自下而上进行的沟通。这种沟通是下级对上级指示、命令的接受、执行情况作出的反馈，它为上级修正和制定新的决策提供依据，为下级参与决策提供机会。其主要内容有汇报工作、请示问题、反映情况、提出建议等。
　　（2）非正式沟通。非正式沟通是通过正式规章制度和正式组织程序以外的多种渠道进行的沟通，如组织成员私下交换意见、传播消息等都属此类。这种沟通在任何组织中都存在，其特点是：非正式沟通是由工作人员之间的社会交往而产生的，这种交往一般是基于兴趣、爱好、感情的一致；非正式沟通的消息无规则可循，可发生在任何地位的人之间和任何场合， 内容无法限制；非正式沟通对信息的传递有时比正式沟通速度要快，因为这种沟通渠道广泛，可以通过多种途径进行。
　　非正式沟通的积极作用有：有些非正式沟通可以弥补正式沟通渠道的不足，传递正式渠道无法传递的信息，使行政领导了解在正式场合无法获得的重要情况；可以了解到行政人员和普通民众表达的真实看法，以校正过去的决策和为下次决策提供参考；可以减轻正式沟通渠道的负荷量，促使正式沟通提高效率；如果有效地引导非正式沟通，可以使之为正式沟通服务。非正式沟通也有其缺点。由于非正式沟通是组织成员间私下进行的，没有规则可循，不受正式监督，随意性很大，加之在传递过程中信息会被歪曲和误传，因此，可靠性很有限，弄得不好，会造成谣言四起，小道消息泛滥，导致削弱正式沟通的威信，损害正式权力的行使，产生严重的损失和恶劣的影响。所以，一定要慎重合理地利用非正式沟通。
　　2．行政沟通的结构模式
　　在行政沟通中，大致可以总结出三种沟通的结构模式，它们是：聚联式、单联式和互联式。由于各种结构模式中各成员所进行信息沟通、交流意见的程度不一样，他们获得信息的途径不同，了解信息的多少又有区别，这样在各种结构模式中就会形成各种各样的领导关系和权力关系。
　　（1）聚联式。其特征是存在一个沟通中心，沟通中心可以和任何其他沟通点联系，其他各点只能与沟通中心发生联系，彼此间无相互的沟通渠道。这样的沟通结构的优点是，只有一个信息中心，信息失落率低，速度快，有利于形成行政权威，建立起强有力的领导，取得行政高效。其不利之处在于信息垄断易造成行政专断，如不注意，不利于发挥行政人员的积极性和主动性。
　　（2）单联式。其特征是各个信息沟通点的地位是平等的，每个成员只能与其相邻的两点相互沟通，而与其他点不发生联系。这种结构便于掌握信息沟通的幅度，容易操纵和控制。但在这种模式中信息沟通十分有限，由于没有沟通中心，不利于形成行政权威。公文旅行、办事拖拉的官僚主义现象容易在这种结构模式中滋生。
　　（3）互联式。在这种模式中，每个沟通点都可以和其他所有的点发生联系，各类信息可互相沟通，没有信息中心。其优点是：信息沟通的广度和深度都比其他模式大，可以让行政人员和一般群众了解决策的全过程，增加透明度，促进民主行政。其缺点是：沟通渠道杂乱，信息流失严重；沟通速度缓慢，易贻误时机；不利于信息管理，容易泄露机密。

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