第三节国家公务员制度

　　一、西方国家公务员制度
　　1．西方国家公务员制度的含义
　　在西方，国家公务员是指通过非选举程序而被任命担任政府职务的国家工作人员。西方各国对国家公务员的基本含义和特定范围都有严格规定，这些规定因国而异。
　　在英国，公务员指所有不与内阁共进退、经过公开竞争考试方能录用、无过失可长期任职的文职人员，也叫常任文官。英国国家公务员包括中央政府系统内除政务官以外的所有工作人员，上至常务次长，下至勤杂人员，即通常所说的事务官或常任文官，其范围并不完全限于“官”。
　　美国的规定比英国宽。在美国，公务员一般指在美国联邦行政机构中执行公务的人员，其中包括总统、州长、市长等选举产生的官员、特设委员会人员、部长、副部长、部长助理以及独立机构的长官等正式任命的官员和行政部门的所有文职人员，不包括国会议员、国会的雇员以及司法部门的法官等。在美国，“政府雇员”的范围较广，包括职类人员、非职类人员和军事人员等一切文武官员在内。
　　在日本，公务员分为国家公务员和地方公务员两类。国家公务员指通过国家考试录用，在中央政府各机关、国会、司法、军队、国立学校、国有化企业、事业单位中任职的人员。地方公务员指通过地方考试，在地方各级自治体、地方议会、公立学校、公立企事业单位中任职的人员。这两类公务员均有一般职和特别职之分。特别职指通过选举或政府任命的官员，包括内阁总理大臣、国务大臣、政务次官、审判官及法院的其他职员等；而一般职则包括除特别职以外的所有职务。日本的特别职和一般职相当于政务官和业务官，范围也较宽。
　　在法国，公务员分为国家公务员、地方公务员和医护公务员，但大致可以划分为两部分：一部分是不适用于公务员法的公务员，如会议工作人员，法院的法官，军事人员，工商业性质的国家管理部门的人员，工商业性质的公用事业和公益机构的人员，市、乡（镇）、村公职人员，依照契约服务的人员等；另一部分是适用于公务员法的公务员，如在中央政府和地方政府机关各部门从事行政管理事务的常任工作人员、外交人员、教师、医务人员等。其他西方国家对公务员范围的规定也都大同小异。
　　西方公务员制度是指对公务员的考试、培训、考核、奖惩、升降、工资、福利、退职、退休等一整套法律化的管理制度的总和。
　　2．西方公务员制度的特点
　　西方公务员制度是资本主义制度的产物。它源于中国古代的科举制，而始于英国资产阶级革命后建立的文官制度。1805年，英国财政部首先设立了一个地位相当于副大臣的常务次官，主持日常工作，不参加政党活动，不随政党更迭而更迭。“政务官”和“事务官”的区分由此开始，文官制度也因此而奠定雏形。1853年，从东印度公司开始的通过公开考试来录用职员的办法逐步在政府各部推广，建立了官职考试补缺制度。这标志着英国文官制度基本形成。1855年和1870年，英国政府两次颁布枢密院令，确定了考试录用官员的制度。英国公务员制度因此而正式诞生。
　　英国公务员制度的建立对西方资本主义国家的吏治制度有重要影响。美、法、日等国都借鉴英国公务员制度而建立了各具特点的国家公务员制度。经过长期的演变，西方国家对公务员的职位分类、考试、录用、培训、考核、奖惩、职务任免升降、工资福利、退职、退休等已形成比较成熟的、完整的、法律化和制度化的管理。
　　自1870年英国正式确立公务员制度以来，公务员已有百余年历史。在长期的历史发展中，西方各国公务员制度虽各有特点，但也有共同之处，主要是：
　　（1）公开考试，择优录用。通过法定考试择优录用公务员，这是国家公务员制度的一大支柱。要得到第一流的人选，必须求助于竞争。基于这一认识，英国枢密院于1870年规定，凡未经考试且没有文官事务委员会及格证书的人不得从事任何事务官职。美国也于1883年确定了竞争择优的原则，规定文职人员应通过公开考试，争取首次任用的人员更要通过竞争性考试。其他资本主义国家在实行公务员制度时也都确立了考试录用这一基本制度。
　　考试制度的确立，使西方国家找到了一条选拔优秀人才的有效途径，对建立一支精干、稳定和高水平的公务员队伍，保持行政系统的高效率和连续性起了重要的作用。用立法形式把考试内容、方式、条件、机构等固定下来形成制度，也是人事行政的一大进步。但考试本身仍存在不少问题，如对能量化的文化知识水平易于测评，而对应试者的创造能力、思维灵活性等难以量化的部分，尚无精确测定的办法。因此，西方国家的人事行政部门对公务员考试制度仍在不断改进。
　　（2）职务常任。政务类公务员（政务官）负责政治决策，业务类公务员（常任文官）执行决策，处理政府日常事务和经常性的业务活动。资本主义国家经过长期党派斗争，终于找到了既不妨碍党派斗争，又有利于政府工作保持连续性和稳定性的办法，这就是在实行政务类公务员任期制的同时，实行业务类公务员的职位常任制，或称为“终身官员”、“永久性雇员”，其主要标志是“无过失不受免职处分”，不与政党共进退。公务员的身份获得法律保障。西方国家的人事实践表明，公务员的职位常任有利于政局的稳定和行政管理的连续性，有利于政府工作效率的提高和行政管理专家队伍的成长。因而这种制度延续至今；成为西方文官制度的一个重要标志。但职务常任制也有它消极的一面，如一部分公务员不思上进，办事推诿拖拉，官僚主义作风严重；某些部门的公务员掌握了实权，架空政务官，使政务官成为业务官的傀儡等。
　　（3）“政治中立”。“政治中立”是与职务常任相联系的西方国家公务员的另一个特点，也是资本主义国家政党斗争的产物。所谓“政治中立”，是指公务员不参与党派斗争活动，不参加政党选举，不得以党派偏见影响决策等。坚持“政治中立”原则有利于公务员以公正的态度处理行政事务和保持政府工作的稳定性，因此，许多国家都以立法形式确定这一原则。但必须明确，这是在党派政治这一特定范围内实行的原则。在这一范围内，公务员如欲参加党派竞争，必先辞职，否则，即为违法。但即使在这一范围内，这一原则也有其局限性和不彻底性。因为不同政党派别代表资产阶级不同集团和派别的利益，．其所制定的政策必然带有明显的政治倾向性，公务员也必然从自身的利益和实践需要去理解和执行政治决策，或消极怠工，或积极拥护，完全不偏不倚的超然立场是不可能存在的。如果认为坚持了“政治中立”原则；西方国家的公务员不代表资产阶级的利益，不为资产阶级的政治统治服务，那就大错特错了。