二、我国司法审查制度与WTO 的要求之比较

(一) 我国司法审查制度与WTO 要求的一致性

我国的司法审查制度与现行的W TO 要求基本上是一致的, 主要表现在: 

1 从司法审查体系上看,W TO 要求各成员不仅要建立独立于行政当局的司法审查机关, 而且还要建立能给有关诉讼的各当事方(特别是行政相对人) 提供充分参与的司法审查程序。我国经过近10 余年的努力, 包括司法审查制度在内的行政法成为我国部门法中发展最快的领域之一; 对于行政行为的审查, 立法、执法和司法体系已初具规模。在立法上, 从1980 年以来, 仅全国人大通过的各种单行行政法律就有80 余部, 尤其是1989 年制定的《行政诉讼法》、1994 年通过的《国家赔偿法》、1996 年通过的《行政处罚法》和1999 年制定的《行政复议法》, 对于建立和完善我国的司法审查体系具有划时代的意义; 不仅如此, 我国20 年来共有数十项法律、法规含有行政诉讼和司法审查的条款。在执法上, 各级政府相继建立了系统的行政执法机构, 行政机关裁决民事行政案件和处理行政复议案件的机构正在迅速健全之中, 迄今县级以上的各类行政机关都建立了相应的行政复议机构。虽然行政执法和行政复议, 严格地说来, 不是司法审查制度的组成部分, 但是二者在要实现的目标上相辅相成、“殊途同归”。在司法上, 全国法院系统共设有行政审判庭3 200 多个, 专门从事行政审判的人员有1 200 多名。特别是随着《行政诉讼法》的实施, 我国的行政审判及司法审查的地位得到空前的加强, 对于监督和维护各级行政机关依法行政, 保障公民、法人和其他组织的合法权益发挥着越来越重要的作用 (第31232)。

2 从司法审查的主体来看, 不同的W TO 协议, 其规定略有差异。如前所述,《反倾销协议》和《补贴与反补贴协议》的要求似乎较为宽松, 其规定的司法审查主体可以是普通法院系统的法庭, 也可以是专门的行政法院体系的法庭, 甚至还可以是仲裁庭。《服务总协定》的规定则具有灵活性, 它允许行政复议作为服务贸易领域审查行政行为的终局性程序。《与贸易有关的知识产权协议》的要求似乎较为严格, 至少从字面上看是如此, 因为它只是提及“司法当局”( judicial au tho rity)。值得注意的是, 虽然四个协议在司法审查机关方面的规定不尽一致, 但是都一个共同的要求, 即: 负责司法审查的机构必须具有绝对的独立性。在我国, 人民法院是惟一负责行使司法审查的机关。根据《行政诉讼法》第3 条,“人民法院依法对行政案件独立行使审判权, 不受行政机关、社会团体和个人的干涉”;“人民法院设行政审判庭, 审理行政案件”。可见, 我国采用的是在普通法院系统内设立行政法庭行使司法审查职能, 而不是像以法国为代表的欧洲大陆国家那样另设行政法院体系专门负责受理包括司法审查在内的行政案件。毫无疑问, 在司法审查的主体及其独立性方面, 我国的立法和实践完全符合W TO 的要求。

3 从司法审查的对象来看,《反倾销协议》和《补贴与反补贴协议》规定的是对该两项协议涉及的事项享有最终裁决权的行政机关以及对这种最终裁决享有行政复议权的机关,《服务贸易总协定》把对象限定在各成员已作出具体承诺的服务部门,《与贸易有关的知识产权协议》则更进一步要求审查一定条件下的初审法庭的裁决。应该承认, 我国现行的有关法律及其实践基本上是符合这些协议的规定的。例如,《行政诉讼法》在第三章“管辖”中明确规定人民法院不仅可以审理涉及最初作出具体行政行为的行政案件, 而且可以受理涉及改变原具体行政行为的复审机关的复议案件。《行政复议法》则在多处作出规定, 申请人对行政复议机关的决定不服的, 可以向人民法院提起行政诉讼。至于对初审法院裁决的复审, 在我国更是不存在疑问。根据《人民法院组织法》、《行政诉讼法》、《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》等法律的规定, 人民法院对行政案件、民事案件和刑事案件都实行两审终审制。不仅如此, 我国法律规定人民法院对已经发生法律效力的判决或裁决, 如发现违反法律、法规, 可以再次审理, 即: 在审判程序中还包括审判监督程序。

4 从司法审查的范围来看, 四个W TO 协议, 都明确规定有关行政当局的具体行政行为是当然的司法审查范围。应该说, 就具体行政行为而言, 我国的法律规定和行政审判实践是完全吻合的。例如, 《行政诉讼法》第12 条专门规定了人民法院受理行政案件的范围。至于《服务贸易总协定》规定的行政决定的审查可被解释为包括抽象行政行为, 我国《行政复议法》的有关规定大体上是一致的。

(二) 我国司法审查制度与WTO 要求的差距

尽管我国的司法审查制度的建立与发展在过去的10 年中取得了举世瞩目的成就, 而且基本上符合W TO 的要求, 但是, 一些发达国家成员及其学者却不以为然, 认为中国的司法审查制度, 与W TO 的规定相比, 仍然有较大的差距, 有的发达成员甚至提出以我国完善其司法审查制度作为结束中国加入W TO 多边谈判的前提条件之一。

1 关于立法和行政程序的透明度问题。发达国家成员及其学者认为, 尽管中国的法律、法规一经立法机关通过就立即公布, 但从整体上讲, 立法的透明度还不高。例如, 虽然中国承诺对于那些涉及贸易的法律将在其生效之前进行公布并允许对其进行评论, 但是中国还没有承诺公布立法草案, 也没有给立法提供听审程序 (p. 14)。关于行政程序的透明度问题一直是中国加入W TO 谈判进入最后阶段以后的焦点问题之一。欧美学者虽然承认中国的行政程序的透明度已经有了长足的进步, 但是抱怨我国的行政程序仍然存在“武断的”(arb it rary) 和“不透明的”(opaque) 现象。例如, 外国承保人还不能识别能给他们在中国经营发放经营许可的机构[ 2 ] (p. 8)。最近, 欧盟委员会主管贸易的委员拉米在伦敦中英商业理事会的讲演中明确提出要实现中国在年底前加入W TO 的目标, 多边谈判至少要解决三个主要问题: 一是透明的、可预见的行政承诺(如服务业的许可发放) , 二是国民待遇问题, 三是W TO 发展中国家条款适用于中国的澄清问题 (p. 4)。从表面上看, 立法和行政程序的透明度似乎与司法审查没有直接的联系, 其实不然: 法律是司法审查的依据, 其制定程序越是透明, 就越能被法官和当事人所熟悉和运用; 行政程序越透明, 其违法和遭受司法审查的可能性势必减少, 即使当事人提起司法审查诉讼, 也便于法官作出客观、公正的裁决。可见, 无论是立法程序的透明度, 还是行政程序的透明度, 都与司法审查的质量和目标有着密切的关系。

2 关于司法独立性的疑虑。一些发达国家成员及其学者认为, 中国还没有真正实现司法独立, 从而其司法审查制度难于达到其应有的效果。其理由是, 中国的司法体系隶属于中央和地方各级党组织和政府的政治影响, 因为: (1) 地方各级法院和专门法院的财政开支由同一级政府和有关部门承担; (2) 地方各级法院法官的任命由同一级人大任命。其结果是, 法院在审理包括司法审查在内的各种案件过程中就难免受执政党、地方保护主义或部门保护主义的制约。在他们的眼中, 中国的司法体系不摆脱执政党和政府的影响, 就谈不上真正的司法独立, 就谈不上符合W TO 所要求的独立的司法审查制度。

3 关于审查范围的差距问题。一些发达成员及其学者指责最多的是我国司法审查的范围太窄。根据中国现行的法律和做法, 如果有关的个人或组织认为行政机关和行政人员在特定事项上错误地适用法律并侵犯其合法权益, 可以向人民法院提出司法审查的起诉。他们认为, 这样的法律规定和司法实践远远不够, 因为法院受案范围仅限于行政机关的具体行政行为, 而不包括行政机关制定的一般规则, 即抽象行政行为, 即使后者明显地违反上级法律。即使在具体行政行为方面, 受审的是行政机关及其官员武断适用规则的结果, 而不包括行政机关的酌处行为。有的西方学者甚至建议, 在中国工作组进行的多边谈判中应迫使中国承诺制定法律程序, 以便不仅可以挑战已经生效的法律, 而且可以挑战将要生效的法律。

4 关于法官素质的差距问题。一些发达国家成员及其学者担心, 即使中国在立法上制定出较为完善的司法审查制度, 中国的法院也难于承担起司法保证的作用, 因为中国的法官队伍的受教育程度、业务素质和职业道德水准普遍不高, 知识结构不尽合理。

上一页1234下一页