第二节　工商行政管理概论  【考点提问】
　　工商行政管理学与行政管理学同属于一个学科系统，即行政管理学科系统。行政管理学主要研究国家机关如何运用行政手段管理国家各项行政事务，以提高行政管理工作的效率。而工商行政管理则更进一步地研究如何运用行政手段管理市场经营主体的市场经济活动，以建立和维护生产经济秩序，促进和保护市场经济的发展。 
　　一、工商行政管理的概念
　　工商行政管理，是指国家为了建立和维护市场经济秩序，通过市场监督和行政执法等机关，运用行政和法律手段，对市场经营主体及其市场行为进行的监督管理。
　　理解这个概念，有必要弄清楚其中的三个要点，即工商行政管理的主体、对象和性质。工商行政管理的主体是国家，工商行政管理部门是代表国家行使行政权利的特定市场主管部门。工商行政管理的对象是市场经营主体及其市场经济活动以及商品。其中，最重要的是起主导作用的市场经营主体的市场经济行为。所谓市场经营主体即参与市场经济活动的组织和个人；其市场经济活动，是指在市场上进行的、直接或间接以交换为目的的市场活动。 
　　二、工商行政管理的地位
　　工商行政管理在国民经济中占有重要地位，这可以由其在国民经济宏观调控体系中的地位及其在国民经济监督体系中的地位体现出来。
　　(一)工商行政管理在国民经济宏观调控体系中的地位
　　国民经济宏观调控体系，是一个具有多项管理职能的有机整体，拥有组织职能、计划职能、指挥职能、控制职能、协调职能和监督职能。其中任何一项职能的欠缺，都将影响国民经济宏观调控体系的完整性。工商行政管理部门与审计、技术监督、价格监督等部门一起，共同执行着国民经济的监督管理职能，在整个国民经济宏观调控体系中，占有十分重要的地位。
　　作为国家的经济行政监督管理部门，工商行政管理部门通过制定市场行政管理法规，规范商品生产经营者的市场行为；通过运用行政手段，组织并检查、监督市场法规的执行，对违反市场行为规范的商品生产经营者实施行政处罚，从而从商品生产经营者的外部，规范和干预其市场经济行为，达到间接调控市场，维护社会主义市场经济秩序的目的。
　　工商行政管理具有对宏观控制和微观控制的双重作用。从控制的内容上看，宏观控制主要体现在：规范市场经营主体、市场准入调控、规范市场交易行为、调控市场结构等方面。微观控制主要表现在：控制市场交易场所的市场经营秩序，控制市场经营主体具体的组织运行及与其他市场主体的交易关系，维护国家生产经营者和消费者的合法权益等方面。从控制的范围看，宏观控制表现为全国性、行业性、行为种类性、市场经营主体的组织形式性控制，微观控制则表现为局部的、地方的、具体的、单个的控制；从控制的层次看，国家工商行政管理局与省级工商行政管理局这两个层次主要承担宏观控制职能，而省级局以下的各个层次工商行政管理部门则主要承担微观控制职能。
　　(二)工商行政管理在国民经济监督体系中的地位
　　国民经济监督体系也是一个相当庞杂的有机系统。在我国，这一体系主要包括计划监督、财政监督、银行监督、审计监督、统计监督和工商行政管理监督六大部分。其中，工商行政管理部门是综合性的经济行政监督管理部门，是对商品生产者和经营者的外部市场经济活动进行监督的职能部门，也是主管市场监督管理和行政执法部门。
　　1994年在国务院批准的《国家工商行政管理局“三定”方案》中，第一次对国家工商行政管理局，也是对整个工商行政管理部门做了明确的定位。方案明确指出：“国家工商行政管理局是国务院主管市场监督管理和行政执法的职能部门”这个定位包含三层意义：(1)它是市场监督管理职能部门；(2)它是(市场监督)行政执法的职能部门；(3)国家工商行政管理局是国务院主管市场监督管理和行政执法的职能部门。
　　由此推论，地方工商行政管理机关是地方政府主管市场监督管理和行政执法的职能部门，其核心是市场监督管理和主管这两层意义。由“市场监督管理”取代过去所谓的“综合性经济监督管理”，这实际上就表明，所谓工商行政管理，其实质就是市场监督管理。 
　　三、工商行政管理的作用
　　工商行政管理作用的发挥，主要与市场经济的运行紧密联系。作为国民经济宏观调控中的重要角色，它对市场经济的运行有着调节、控制、弥补、促进等作用，具体体现在：
　　(一)对市场机制运行的重要作用
　　所谓市场机制，是指市场中各个要素(如供需、竞争、价格等)的相互关系以及运行中的相互联系和作用。由于市场要素的多样性，因而市场机制也就表现为多种形式，如供求机制、竞争机制、风险机制、价格机制等等。市场机制通过竞争机制和供求机制发挥作用，通过价格机制而使市场供需不断的趋向动态平衡。
　　(二)对资源优化配置的重要作用
　　资源配置有两层含义：一是指资源的运用效率，指一个生产单位、一个区域或一个部门如何组织并运用这些供给有限的资源，使之发挥出最大作用，从而避免资源浪费现象，用既定的生产要素产出最大价值的产品；二是指资源分配效率，指如何在不同生产单位，不同区域与不同行业之间分配有限的经济资源，即如何使每一种资源能够有效地配置于最适宜的使用方面和方向上。进一步讲，如果一个经济能合理地运用资源和分配资源，在不降低他人生活水平的基础上让另一些人生活的更好一些，那么这个经济就是有效率的。这在经济学上被称为帕累托效率，也就是资源配置的最优效率。
　　我国的工商行政管理，担负着纪律导向和发展导向的双重重要职责，在实现我国资源优化配置过程中，主要通过确保市场机制对资源配置的基础性功能发挥，以及维护资源配置的国家宏观计划政策的实施来确保对资源的优化配置。
　　(三)对优化市场结构的重要作用
　　市场结构，是指规定构成市场的卖者(企业)相互之间、买者相互之间以及卖者和买者集团之间诸多关系的因素及特征。优化市场结构，就是要创造一个有效竞争的市场结构，即创造一个既不损害规模经济的利用，又能维护竞争的市场结构。实践证明，在公共产品行业，对某些关系到国计民生的产品，以及在特定的经济时期，应该加大限制竞争，适度垄断，促进规模经济的利用。而在一般竞争性产业，应促进竞争，抑制垄断。
　　(四)在弥补市场缺陷中的重要作用
　　市场缺陷又叫做市场失败。是指市场机制调节的功能性缺陷，也可以说是市场机制调节的局限性。这就是说，市场不能积极而有效地解决所有市场问题。因此，政府从维护国家经济健康发展的角度出发，必然要采取措施弥补市场缺陷，工商行政管理就承担了这种职责。 
　　四、工商行政管理的目标及其实现
　　工商行政管理的目标就是建立和维护社会主义市场经济秩序。所谓秩序，是指一定规范下的社会运行状况，而规范是由一定法规及社会伦理道德构成的，用以约束人们行为的准则或标准。市场经济秩序，是指国家通过法律、法规、规章以及市场经济伦理道德等，对市场经营主体、市场行为所作规范，以及这些规范实施情况的总称。它主要包括两方面的内涵：一是市场法律及市场伦理规范；二是规范的实施状况。表现为两方面的规定性：一是由国家市场经济法律、法规、规章构成的规定约束；二是由市场经济伦理道德等所形成的规范约束。前者通常表现为强制性硬化约束，后者则通常表现为非强制性软化约束。
　　从市场经济秩序的结构来看，市场经济秩序包含许多方面的规范。这些规范及其运行状况的有机构成，就形成了较完整的市场经济秩序。一般说来，市场经济秩序具有如下结构状态：
　　(一)市场进入秩序
　　市场进入秩序包括市场主体和市场客体进入秩序。在社会经济生活中，任何组织和个人，都不具有天然进入市场从事经营的权力，其权力的源泉来自于国家法律和法规。取得权利的依据，在于其权利能力和行为能力的具备程度，而且还必须经过法定的登记注册程序。
　　因此，市场经营主体进入市场的秩序，实际上就是取得进入市场的法律资格和经营权力的秩序内容。具体包括：(1)登记注册秩序；(2)投资导向秩序；(3)经营范围确认和变更秩序等。
　　市场客体即商品进入市场秩序。主要包括：(1)社会主义市场经济的商品范畴秩序，如批文就不能成为商品进入市场交换；(2)成为商品进入市场的品质条件秩序；(3)有关禁止走私品进入市场的秩序等。
　　(二)市场行为秩序
　　市场行为秩序主要包括：(1)反不正当竞争秩序；(2)禁止垄断行为秩序；(3)经济合同行为秩序；(4)广告行为秩序；(5)工业产权转让秩序；(6)进出口商品购销秩序；(7)反倾销秩序；(8)定价行为秩序；(9)股票证券交易秩序；(10)期货交易秩序；(11)商标行为秩序；(12)商品表示秩序等。
　　(三)市场结构秩序
　　市场结构秩序主要包括：(1)制止结构性垄断状态秩序；(2)产业政策秩序；(3)企业集团秩序；(4)企业组织结构秩序等。
　　(四)市场退出秩序
　　市场退出秩序包括市场经营主体退出市场和市场客体退出市场两方面秩序规范。市场主体退出市场秩序包括：(1)企业歇业秩序；(2)企业破产秩序；(3)企业产权转让秩序等。市场客体退出市场秩序主要反映在维护市场主体合法权益秩序方面。
　　(五)影响消费者利益的商品销售秩序
　　影响消费者利益的商品销售秩序，主要反映在商品的价值和使用价值两个方面。具体包括：(1)商品的功能(指商品达到其设计规定的技术性能)规范秩序；(2)商品的品质规范秩序；(3)商品的计量标准规范秩序；(4)商品的定价规范秩序。
　　需要指出的是：这里所说的商品不仅包括作为实体的商品，而且也包括技术、信息、知识等无形商品。这里所说的消费者，不仅包括作为商品最终消费者的个人，而且包括购买该商品而用以生产其他商品的生产性消费者以及诸如社会团体组织、政府机关、学校等的群体消费者。这里所说的利益，不仅包括消费者的经济利益，而且还包括人身健康、卫生以及生命安全等方面的特殊利益。因此，规范影响消费者利益的商品销售秩序就是要求商品生产经营者必须以合适的价格、充足的数量、较好的功能和较高的品质，将商品销售给消费者，以满足消费者的真正需求和全部利益。
　　(六)维护市场经营主体合法权益的交换关系秩序
　　具体包括：(1)工业产权登记注册秩序；(2)工业产权保护秩序；(3)经济合同纠纷调解仲裁秩序；(4)维护企业生产经营合法自主权秩序等。
　　(七)影响社会公共利益的生产经营秩序
　　主要包括：(1)生产经营活动的外部不经济性秩序，如防止环境污染和破坏生态平衡方面的秩序；(2)生产经营活动对社会伦理道德及政治影响规范秩序，如反对和禁止生产经营黄色书刊、净化文化市场环境的规范秩序；(3)生产经营活动对外在空间影响的规范秩序，如规范影响市政交通、影响市容等生产经营场地设置方面的秩序。
　　(八)影响涉外经济关系的规范秩序
　　这是一种比较特殊的秩序，它除了应该包括上述具有涉外特性的秩序外，还应包括：(1)外商来华投资、我国对外投资秩序；(2)维护国家整体利益的外贸规制秩序；(3)保护国内外消费者和生产经营者合法权益的进出口商品检验秩序；(4)涉外金融秩序；(5)涉外经济合同秩序；(6)反走私贩毒秩序等。 
　　五、工商行政管理机关
　　(一)工商行政管理机关的概念及特点
　　工商行政管理机关是代表国家行使工商行政管理职能，管理工商行政管理事务的国家职能机关，是国家行政机关序列中的重要组成部分。具有下列基本特性：
　　1．是国家行政机关。它既区别于国家权力机关、审判机关和检察机关，也区别于其他社会组织。
　　2．代表国家行使行政管理职能。因此，无论是中央一级还是地方一级的工商行政管理机关，均是行使行政管理职能的国家代表。
　　3．其行政管理职能范畴是工商行政管理，即代表国家行使对市场经营主体和市场行为实行监督管理的国家经济管理职能。
　　(二)工商行政管理机关的职责及其权限
　　各级工商行政管理机关的主要职权内容和范围是有所区别的，但其基本职责、主要职责是共同的。根据1994年经国务院批准的《国家工商行政管理局职能配置、内设机构和人员编制方案》规定，国家工商行政管理局的主要职责有：
　　其一，研究制定工商行政管理的方针、政策和有关法律、法规，制定、发布工商行政管理的规章、制度。
　　其二，主管全国工商企业和从事生产经营活动的事业单位、社会团体、公民个人的登记注册工作，核发有关证照，依法确认其企业法人资格或合法经营地位。依法监督检查登记注册单位的登记注册行为。依法核定登记注册单位的名称。
　　其三，依法监督检查市场主体的交易活动，查处垄断和不正当竞争、侵犯消费者权益和其他市场交易违法违章案件。依法或经国务院授权，组织开展全国性的市场监督与行政执法活动。
　　其四，依法监督管理经济合同，指导合同仲裁机构的工作。
　　其五，依法对国内外商标申请实行统一注册和管理，认定驰名商标，查处商标侵权行为，保护注册商标专用权，认可商标代理机构并指导工作。依法对商标评审案件做出终局决定或裁定。
　　其六，监督管理消费品市场、生产资料市场，参与监督管理金融、劳动力、房地产、技术、信息等生产要素市场和期货市场。参与市场体系的培育、发展，参与论证、规划全国市场布局，开展各类市场登记及统计工作。
　　其七，依法监督管理个体工商户、个人合伙和私营企业，规范其经营行为，引导个体私营经济健康发展。
　　其八，依法监督管理广告发布与广告经营活动，指导广告业发展。
　　其九，完成国务院交办的其他事项。
　　依据法律、法规和规章以及国务院的授权，工商行政管理机关具有以下管理权限：
　　1．规章制定和发布权。主要指国家工商行政管理局有权依法或接受立法、行政权力机关委托，制定、发布工商行政管理的规章、制度。
　　2．登记注册权。工商行政管理机关有权在其管辖范围内，对申请企业和个体工商户、私营企业、外商投资企业进行依法核准登记注册，确认其企业法人地位或合法经营地位，核定其名称，此外，国家工商行政管理局还有权对商标申请实行统一注册。各级工商行政管理机关有权对商品市场进行登记管理，审核其开办条件和管理制度。
　　3．对市场活动中的违法经营行为的依法确认权。
　　4．对违法经营行为及其行为者的依法查处权。具体包括依法调查权、检查权、行政处罚权、行政强制执行权等。
　　5．市场交易场所的经营秩序维护权。
　　6．工商行政管理法规解释权。
　　7．要求执法外部协助配合和保护权。
　　8．对消费者权益的保护权等。
　　(三)工商行政管理机关行政行为成立的要件及其行为效力
　　法律要求行政机关采取行政行为时应遵守的条件称为行政行为的成立要件。工商行政管理机关行政行为成立的要件一般包括：
　　1．必须是在其法定的职权范围内采取的行政措施。这意味着，如果各级工商行政管理机关超越其法定的管理权限，则其行政行为是无效的，即不产生任何法律效力。
　　2．行政行为的内容必须是合法、确定和可行的。这里所说的确定，是指该行政行为的目的、对象、范围等都要十分明确。可行是指内容必须适当，切实可行。例如实施行政处罚行为，其处罚行为的法律依据、处罚对象和违法事实、处罚种类、处罚执行时间和延滞处罚执行的法律责任都要非常明确。
　　3．必须符合法律规定的程序。工商行政管理机关的行政管理活动必须遵循的程序，特别是在执法办案、企业登记、商标注册等方面尤为突出。只有符合所规定的行政程序，行政行为才有效。
　　4．必须符合法律所规定的方式，行政行为有要式和非要式行为之分。非要式行政行为是指法律不要求必须依照一定的方式，不论口头、书面、明示、默示均可表示的行政行为。如开会的通知可为口头形式，也可为书函形式。要式行政行为是指法律规定必须依据一定的方式，否则就是不能完全有效甚至无效的行政行为。如申请注册商标，法律规定须经审定核准注册后发给注册证书，此种行为即为要式行政行为。由于工商行政管理机关行政行为的执法特性，其行为大多数为要式行政行为，即只有依一定的方式才能产生法律效力和后果。如工商行政管理机关对企业法人颁发《企业法人营业执照》，对非法人经营颁发《营业执照》；又如《国家行政机关公文处理暂行办法》第五条规定的命令、指令、决定书、决议、布告、公告、通知、通告、报告、指示、函等公文种类，都须遵守各种行政公文的基本方式。
　　工商行政管理机关行政行为一旦合法成立，就发生一定的法律效力。其具体效力应视该行政行为的内容和法律的规定而论。一般来说具有以下几方面的效力：
　　1．拘束力。一方面，工商行政管理机关一旦决定实施行政行为，就对其行政行为的对象——市场经营主体或个人产生法律拘束力，相对人必须服从和遵守。例如，当工商行政管理机关做出封存某些伪劣产品的行政行为时，当事人就必须遵守和受束缚。另一方面，行政行为对工商行政管理机关本身也有拘束力，它意味着在该行政行为有效成立和生效以后未经废止或撤销，工商行政管理机关包括它的上级和下级机关都有遵守的义务，受该行政行为的拘束。例如，工商行政管理机关依法对企业核准登记后，上级机关及其他行政机关都不得任意加以干预，更不能撤销登记。
　　2．确定力。确定力是指行政行为一旦有效成立和生效，非依法规定而不得随意变动其内容，它包括两方面的意义：一是指相对人——商品生产经营者只能按照该行为的要求履行，如必须在经核准登记的经营范围内从事经营，但商品生产经营者可依法请求变更；二是工商行政管理机关同样不得随意变动其行政行为，如非依法定程序不得任意命令改变企业的生产经营范围、但如果发现该行政行为有撤销或改变的理由，如行政行为违法或不当，则有关行政机关(如上级工商行政管理机关)可以经过法定程序，谨慎地做出撤销或者改变该行政行为的决定，但同时还须向相对人说明撤销或改变的理由。
　　3．执行力。执行力是指行政行为的内容如果是命令相对人为一定行为或不为一定行为，则相对人必须执行。如果相对人不履行其义务时，行政机关可依法定程序强制执行，必要时还可申请人民法院通过民事诉讼程序强制执行。但如果相对人对行政行为提出申诉、复议或诉讼时，在申诉或诉讼期间是否仍需执行或强制执行，这主要看各个法律的具体规定。一般有两种情况，即必须执行和暂缓执行。前者如《食品卫生法(试行)》第38条规定：“当事人对食品卫生监督机构给予的行政处罚不服的，在接到处罚通知之日起15天内，可以向人民法院起诉，但是对食品控制的决定应当立即执行。”后者是指在某些条件下暂不执行(在一定时间内)，但保留执行权。
　　由此可知，执行力的关键是关于行政强制执行力。根据有关法律和法规的规定，公安、工商、税务等行政执法机关都有权在其职权范围内依法实施某些强制执行。

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