第五章　行政管理学基础知识与应用　【在线测试】【名师讲解】

　　第一节　行政管理概论 【考点提问】
　　在一定的政治经济背景下，企业为了实现其经营目标和战略，必须考虑如何处理和协调与政府有关方面的关系。事实上，这种关系是否处理得恰当，甚至直接关系到企业经营的成败。因此，了解行政管理相关知识，对于促进物业管理企业发展大有裨益。 
　　一、行政管理的含义及特点
　　(一)行政管理的含义
　　1．行政的初始含义。在中国，“行政”一词最早见于《史记·周礼》：“召公、周公二相行政，号曰‘共和’。”这里的“行政’’是指对整个国家进行管理。在西方，英语中“行政”(Administration)源出拉丁文Adminatrarc，意思是“执行事务”。最初，行政的一般含义是指对事务的治理和执行。
　　2．现代行政管理的含义。行政，可以理解为国家事务的管理活动。但是，随着社会的发展，国家事务管理的组织形式和活动方式越来越复杂，关于行政管理的各种界定也层出不穷。归结起来，可以从以下三个范围层次来理解：
　　(1)最广义的行政管理含义。它是指一切社会组织、团体对有关事务的治理、管理和执行的社会活动。这里的行政管理，不仅包括政党和国家的立法、行政、司法组织活动，还包括企业、事业、社会团体等各种各样的社会组织的执行事务。
　　(2)广义的行政管理含义。它是指国家政治目标的执行，包括立法、行政、司法等社会组织领域内特定组织的指挥活动及其机关内部的总务、后勤工作等。
　　(3)狭义的行政管理含义。它是指国家行政机关及其官员在管理国家事务、社会事务和机关内部事务的过程中进行的计划、组织、指挥、协调和控制等各项管理活动。换言之，就是指除立法、司法以外的行政部门的工作。由于这里涉及的均是公共事务的管理，所以，行政管理又名公共行政。
　　(二)行政管理的特点
　　作为一种特殊的社会管理活动，行政管理具有以下三个特点：
　　1．执行性。在我国，实施行政管理，必须执行党的路线、方针、政策，同时执行国家权力机关所赋予的任务，向权力机关负责，并受权力机关的监督。行政管理不仅要“有令必行”，而且要雷厉风行，注重科学管理，讲求高效率，亦即执行性要求高效率，二者是统一的。
　　2．政治性。行政机关的使命是执行国家权力机关的意志，国家权力机关具有强烈的阶级性，行政机关也不例外。社会主义国家的行政机关是人民政府，主要通过大量的组织工作来保证国家的安定团结和社会主义现代化建设事业的发展。
　　3．权威性。行政管理活动是以国家名义进行的、代表国家并以国家强制力为后盾的。一切管理对象，对行政机关及其工作人员的管理行为都有服从的义务。但行政机关在执行任务时要依法行政，做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，这种法制的集中性体现了行政管理的权威性。 
　　二、行政管理主客体及活动原则
　　1．行政管理的主体是国家权力机关的执行机构，即行政机关。在我国，行政管理的主体是国务院和地方各级人民政府及其职能部门。当然法律法规授权的具有社会公共管理职能的事业单位以及某些垄断企业，也可以作为行政管理主体。如证券会、铁路局。
　　2．行政管理的客体是国家事务、社会事务和行政机关的内部事务。行政管理的范围遍及国家和社会生活的各个方面和全体国民。任何一种社会管理都没有行政管理这样广泛的外延性和关系国家、社会的全局性。
　　3．行政管理的基本依据是行政权力。行政权力是国家行政机关为有效实现国家意志，依靠特定的手段和宪法原则，对国家事务进行管理的权力。行政权力有其自身的特点：
　　(1)行政权力是一种公共权力。作为公共权力的行政权力，在行动上总是表现为全社会的代言人的权力，而不是某个政党、某个社会组织的代言人的权力。
　　(2)行政权力具有合法性。这种合法性表现为行政权力的取得和运用必须符合宪法和有关法令所规定的范围、种类、程序和限度。
　　(3)相对于政治权力来讲，行政权力是一种操作性很强的执行权力，其运用具有极强的操作性和技术性特点。
　　(4)行政权力是一种强制性的权力。国家行政机关运用行政权力制定各种有效措施、政策，对社会事务做出具有强制性的管理。
　　(5)行政权力具有“一元性”。这表现在：在一定的行政区域内，只有一个行政系统；在每个行政系统内部，只能有一个行政权力中心，不能有“政出多门”的情况；同时，行政权力在上下级之间、主客体之间，具有“不可逆”性上下级之间是命令与服从的关系，不存在讨价还价的余地。
　　4．行政管理活动的根本原则是依法管理。行政管理，特别是现代行政管理必须是以法律为根本的活动准则，在法律规定的范围内实施管理，。任何行政机关和行政人员都只有依法行事的义务，而没有超越宪法和法律的特权。依法行政是行政管理必须严格遵循的重要原则。 
　　三、行政职能的涵义及内容
　　所谓行政职能，是指行政管理在国家、社会生活中所起的基本作用，它是国家职能的重要组成部分。
　　从行政管理所具有的政治性和社会性两重属性来看，行政职能可以分为政治统治职能和社会管理职能。这两者相互统一，互为前提，不可偏废。失去了政治统治职能，统治阶级的地位和利益就不能维持；同样，离开了履行社会管理职能，政府也就不能统治下去。
　　从政府运作的过程和履行职能的方式来看，行政职能可以分为计划职能、组织职能、指挥职能、协调职能、控制职能等。这些职能构成行政管理周而复始的循环过程，他们不仅存在于不同类型的国家，而且作用于行政管理的不同层次和不同领域。
　　从政府发挥作用的领域来看，政府在市场经济中具有四大功能：制定规则、宏观调控、市场监管、公共服务。 
　　四、行政管理组织
　　(一)行政管理组织的含义
　　广义的行政组织指一切具备计划、组织、指挥、协调和控制等行政功能的组织，它既包括国家行政部门的组织，也包括国家立法、司法等部门内履行行政职能的组织，还包括企事业单位、群众团体内部的相应机构。
　　狭义的行政组织是依照国家宪法和法律的规定，在一定的权限内执行各种公共事务的机构的总称，简单地说就是指政府机构。它的主要特征在于，一是具有权威性和强制力；二是属于预算拨款制的行政组织，全部财政来源于国家预算。本节所指的，是狭义上的行政组织。
　　(二)行政管理组织的种类
　　行政组织按照其功能和作用的不同，大体可分为以下一些基本种类：
　　1．领导机关。领导机关也称首脑机关，是各级政府统辖全局的指挥、决策和督导中心。领导机关是行政组织的中枢，其职能是负责制定行政组织的目标、规划和政策，对辖区内的重大行政问题进行集中领导与协调，并督导决策的实施。如我国的国务院和地方各级人民政府就属此类。
　　2．职能机关。职能机关是指在领导机关领导下，负责组织和管理某一专业行政事务的执行机关。它对上受领导机关的指挥和监督，执行领导机关的各种具体指示、方针和政策；对下行使政府的行政管理职能，指导下级相应的行政部门或某些社会公益性组织的活动。如我国国务院所属部委就属此类。
　　3．辅助机关。辅助机关是指为领导机关和职能机关实现行政目标而在行政组织内部承担协助工作的机关。辅助机关的功能主要是为领导机关和职能机关收集信息、提供咨询、协调沟通各方面的关系、管理日常事务等。辅助机关包括办公机关、信息机关和咨询机关。具体说来，又可细分为综合性辅助机关、专门性辅助机关和咨询性辅助机关三类。综合性辅助机关即各级政府的办公厅(室)、秘书处(科)等，主要处理各种综合性事务，协助领导处理政务，沟通协调各方面的关系等；专门性辅助机关即各级政府中的人事部门、总务部门、财务部门等；咨询性辅助机关包括各种智囊团、政策研究室等，其职能主要是为领导机关和职能机关的决策提供各种建议。辅助机关直接听从行政首长的指挥和命令，它对各专业职能部门没有直接指挥和监督的权力，但在授权条件下，可以代表行政首长。由于辅助机关是紧靠行政首长的一个组织环节，事实上参与政务、协助决策、沟通关系、协调活动、汇集信息、处理纠纷、培训人才、管理日常事务，它的效率如何直接关系到领导机关功能的发挥，历来被认为是一种重要的行政机关。
　　4．直属机关。直属机关是指各国政府序列中主管某些专门业务的行政机构。在我国，国务院把一些不便划归各部、各委员会管理的专门事务交付给专设的直属机构管辖，这些直属机构的法律地位略低于部委，如国家统计局、国家环保局和海关总署等。此外，美国联邦政府内部，根据国会法令设立的，具有广泛的立法权、行政权和司法权的独立机构也属于直属机关的范畴。
　　5．派出机关。派出机关是指行政机关依法根据工作需要在一定区域内设立的分支机关或代表机关。派出机关有权代表国家行政机关执行某种特定的任务或执行整体性社会事务。通常情况下，派出机关是中央集权制下行政机关为减轻自身的工作负担，保证对辖区进行有效控制和管理而设置的，它不是一级政府，其职权受到派出者较强的约束。在我国，各省、自治区人民政府在必要的时候，经国务院同意，可以设立若干行政公署作为它的派出机关。市辖区和市辖区的市人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处作为其派出机关。当然，我国的派出机关还包括国家行政机关有关工作部门派出的代表机关，如海关、公安、铁路等机关派驻各地的机关以及外交部派驻国外的大使馆、领事馆以及外交部派驻香港、澳门的特派员公署等。
　　(三)行政管理组织的结构
　　行政组织的结构是指行政组织的各组成要素之间的相互联系方式或互动关系模式。科学合理的组织结构，能保证行政组织内的各个构成要素包括人力、物力、财力等有一个最佳的使用效率。行政组织的基本结构有纵向结构和横向结构两个方面。行政组织的上下层级之间，存在着领导和被领导的关系，这种排列方式称为行政组织的纵向结构；行政组织的同一层级之中的各部门之间，是相互协调与合作的平等关系，这种组合方式称为行政组织的横向结构。
　　1．行政组织的纵向结构。所谓行政组织的纵向结构就是指各级政府上下级之间，每级政府的各组成部门之间的领导与被领导、命令与服从关系的组合方式。
　　它主要涉及的问题有两个，即管理层次与管理幅度之间的关系。管理层次和管理幅度是影响行政组织结构形态的两个决定性因素。
　　所谓管理幅度，是指一个层级的行政机构或一位行政首长直接控制的下级机构或人员的数目。每一个行政首长的管理幅度必须适当，管理幅度过大，行政首长就很难面面俱到，难以深刻地了解具体问题；管理幅度过小，则行政首长就会对下属控制过严，直接影响到下属的工作积极性。
　　所谓管理层次，是指行政组织纵向结构的层级。行政部门的管理层次和管理幅度在一个特定的组织内成反比关系，即就一个特定的行政组织而言，行政层次越多，每一行政机构的管理幅度就越小；反之，行政层次越少，每一行政机构的管理幅度就越大。行政层次多，幅度小，行政组织就呈尖型结构；行政层次少，幅度大，行政组织就呈扁型结构。尖型结构是一种集权的结构，有利于强有力的行政控制，但不利于发挥下级的主动性和创造性；扁型结构是一种分权的结构，有利于调动下级的积极性和创造性，但可能导致软弱的行政控制。在实际行政活动中，一个行政组织的结构往往不是纯粹的尖型或扁型的，而是综合型的，即组织中某些层次的机构管理幅度大，某些层次的机构管理幅度小。
　　2．行政组织的横向结构。行政组织的横向结构是指行政组织横向分化的结果，又称为部门结构，是行政组织中处于同一等级的各组成部门之间的平等、合作与协调关系的一种组合方式。我国目前行政组织横向划分的方法主要有以下几种：
　　(1)职能部门化。即按照行政职能的界限划分行政组织的部门，如我国国务院根据职能划分的部门有国家计划部门、劳动人事部门、财政部门、审计部门、监察部门、司法部门等等。行政职能部门化是目前应用最广泛的一种划分行政组织的方法，它的优点是能较好地体现专业化分工的组织原则，有利于行政组织内部的协调统一，不利之处在于实践中有时会出现各职能部门之间由于利害关系不同而发生冲突。
　　(2)区域部门化。即按照管辖区域的界限划分行政组织，如我国省、市、县各级政府就以此方法划定，公安系统也按省、市、县、乡等区域界限来设立机构。这种方法有利于某一区域内部事务的协调统一，职权下放，也可提高各地区行政人员的主动性和积极性，有利于培养人才；但不利之处是重复性机构增多，容易产生地方主义和区域部门权力膨胀、条块分割等弊端。
　　(3)行业和产品部门化。即按照行业和产品的不同来划分行政部门的方法，如我国各级政府中的经济部门，例如商业局、水利局、农业局、林业局等都是按行业和产品部门化的方式设置的。这种方法的优点是有利于发挥某一行业内部专业技术力量的业务特长，符合专业化分工的原则，缺点是会造成机构的重叠设置，不利于整个行政组织系统的宏观协调。
　　实际上，划分横向结构的这几种方法并不是互相矛盾或互相排斥的，在具体的划分过程中，可以相互结合起来使用，力求使行政组织的横向结构划分日趋合理化和科学化。