土地承包经营权是通过集体经济组织与农户家庭签订经济合同的形式,把土地承包给农户具体经营,以合同的形式确定双方的责、权、利关系,农户籍以获得的土地经营权利。这一制度实现了所有权与经营权的分离,扩大了农村集体土地的农民经营自主权,调动了农民生产积极性,极大地促进了农村生产力的发展。但是由于土地承包经营采取合同的形式,而且没有农村土地经营的专门法规,虽然党和政府经常宣布延长土地承包经营合同期限的政策,并且土地管理法也明确规定了土地承包期限,某些基层干部由于没有专门法律法规的规范约束,频繁变更土地承包经营合同,甚至不订立合同,动辄以收回合同承包经营权惩罚农民,谋取私利,农民常常担心承包土地的变化,不愿加大对土地的投入。在有些地方在农民的承包土地以外,还留有相当数量的超过国家规定比例的“机动地”,由乡、村干部支配。这种随意变更或根本不订立承包合同的方式在某些地区十分普遍,成为向农民征收高额税费的手段,侵犯农民权益,影响十分恶劣。　
　　由此可见,开展土地整理工作,难免存在着以行政管理权替代土地所有权,强制开展土地整理、强行调整地块的情况。
　　2进一步推进土地整理工作的建议　　　
　　针对以上问题,建议尽快制定专门的土地整理法规或行政规章,笔者认为在此法规中应包含以下内容:
　　2.1转变政府职能,建立土地整理工作的利益驱动机制,促进土地整理产业化发展　
　　通过分析可见,推动土地整理工作不能采取行政强制措施,当务之急是建立土地整理的利益驱动机制,以有效促进土地整理工作的顺利开展。此项要求已经得到了国家的高度重视,国土资源部先后出台了耕地总量动态平衡保护目标责任制,土地整理数量与建设用地指标置换政策,建立土地整理项目示范区的典型带动作用等一系列方针政策,推动了全国土地整理工作的顺利开展。　
　　但应当指出土地整理工作的利益驱动机制应当包含两方面因素,其一是调动地方政府开展土地整理的积极性;其二是调动土地所有权主体??农民集体开展土地整理的积极性。前者是治标之策,后者才为治本之途。建议土地整理法规为土地所有者设定有利因素,调动农民集体及至农户开展土地整理的积极性。　
　　2.2加快农村土地确权登记工作,完善农村基层民主建设推进村民自治,以地位平等、意思自治的民法原则解决土地整理带来的土地权属调整　
　　1)依照土地管理法和国家有关土地承包的方针政策,加强农村土地管理工作,确认、规范农村土地集体所有权。结合农村的实际,在保持农村稳定的前提下,尊重农村土地经营现状,依法确认不同地块的所有权主体,加快土地的确权登记工作,为土地整理工作的开展奠定基础。　
　　对本集体所有的土地应依照国家土地承包的方针政策,由本集体成员民主决策承包给本集体的成员(或本集体外的承包人),签订土地承包合同,约定合同双方的权利与义务关系,合同的存续期间应为30年。为人口变动而保留的“机动地”,应严格限制在规定的比例内。在有条件的地区实行“增人不增地,减人不减地”的政策。推行村民自治,农村基层干部的行为建立民主决策机制,明确土地承包经营的发包人与承包人的权利与义务,保护农民利益。　
　　在土地调整过程中,尽量做到农户所承包的土地能连成一片,以促进农业生产机械化水平和劳动生产率的提高,为农田基本建设、农村土地整理工作创造条件。　
　　2)明确土地所有权主体的法律地位完全平等,　
　　行政管理权不能替代土地所有权,乡(镇)、村、村民小组等土地所有权主体相互独立,不能随意用行政命令变更土地界限,调整土地所有权客体。　
　　基层政府组织开展土地整理,调整田块工作时,应当以相对独立的中间人的身份,组织田块所有者进行平等协商,杜绝以行政命令强行调整地块。加强农村村民自治制度建设,发挥村民管理本村事务的民主权利,参加地块调整的村或村民小组的代表应当真正代表集体意志。　
　　为使村民对抗行政权利对土地所有权、土地承包经营权的妨害,有法律上的依据,建议国家在即将制定的物权法中创设农地使用权,或制定农村土地经营法,对土地的承包经营权给予物权的确认,创设农地使用权。在农地使用权获得法律上的物权地位以后,土地承包经营合同仍可以存在,由集体土地使用权人与承包耕作者之间订立承包经营合同,该合同成为土地租赁经营的一种特殊形式,承包者可以是本地居民,也可以是非本地居民,从而促进土地流转,提高土地利用效率,促进当地农业经济的发展。　
　　总之,制定专门的法律法规以设定土地整理利益驱动机制、保护土地所有者权益,是促进土地整理工作顺利开展、维护农村稳定、发展农村经济的必由之路。

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