我国人口众多而可利用的国土面积相对有限,在此背景下,大力开展土地开发、土地整理工作,增加可利用土地数量成为时代的必然要求。我国土地后备资源并不丰富,而且生态环境较为恶劣,土地开发前景不容乐观,土地整理成为增加可利用土地面积的有效途径。新修订的《土地管理法》规定:“国家鼓励土地整理”,依据《土地管理法》,土地整理是指在一定区域,按照土地利用总体规划,合理组织土地利用方式,对田、水、路、林、村等进行综合整治,增加有效耕地面积,改善农业生产条件与生态环境。显而易见,开展土地整理必然产生对农村土地所有权的客体与土地所有权能的约束与限制。目前,我国广大农村地区的生产力水平仍较低,土地依然是农民赖以生存的生产资料,能否调整好土地整理所涉及到的方方面面的利益关系,成为保持农村稳定,促进土地整理工作顺利开展的关键。本文试图就亟待解决的有关法律问题做以下探讨。　　　
　　1土地整理涉及的主要法律问题　　　
　　1.1“授权性法律规范”与“义务性法律规范”的矛盾依照法学原理,法律规范分为行为人有权自己做出某种行为的权性法律规范与要求行为人应当从事或不得从事某种行为义务性法律规范两类。明确土地整理法律规范的类型,是确定土地整理采用国家强制执行,或者采用利益驱动以引导发展的方式的关键。我国《土地管理法》规定“国家鼓励土地整理。　
　　县、乡(镇)人民政府应当组织农村集体经济组织,按照土地利用总体规划,对田、水、路、林、村综合整治,提高耕地质量,增加有效耕地面积,改善农业生产条件和生存环境。”从文字表述上看,一方面规定“国家鼓励土地整理”,似乎应属于授权性法律规范,另一方面规定县乡政府应当组织土地整理工作,应属于义务性法律规范,两者之间存在显而易见的矛盾,明确确定该法律规范的性质,是决定如何开展土地整理工作方式的法律依据。　
　　笔者认为土地整理法律规范是“法律社会化”的体现,是授权性法律规范。　
　　其一、土地整理法律规范不是义务性法律规范。土地管理法规定的“土地整理义务”不能说是真正法律意义的义务。法学所称“义务”是指法律对某种行为的限制与约束,任何义务都与违反义务的法律责任相联系,义务总是与某种不利的或一般来说人们不希望发生的后果归结相连,如剥夺生命、财产、自由等处罚。不产生对其不利后果的义务,是空洞的义务,在实践上缺乏可操作性。我国土地管理法虽然规定了县乡政府应当组织土地整理工作,但没有规定不开展土地整理的法律责任,显然不能成为真正法律意义的义务。
　　其二、从保护土地所有者权益出发,实施土地整理只能是授权性法律行为。　
　　依照我国宪法和土地管理法,农村土地主要由村民小组集体、村农民集体、乡(镇)农民集体拥有。按照民法原理,农民集体所拥有的土地所有权是最安全物权,包含对土地占有、使用、收益与处分的全部权能,具有绝对性与排他性,非经法定理由不得被变更、终止。据有关资料显示,我国土地整理工作主要采取田块归并、沟渠调整、道路建设、村庄合并、土地保护、流域治理以及景观维护等方式。显而易见,开展土地整理必然调整农村集体土地所有权的客体,约束与限制土地所有者的占有、使用、收益和处分权能。当代社会中,这种对农村集体土地所有权的约束,是公共利益对所有物权的限制,是“法律社会化”的表现,符合民法发展的基本趋势。但这种限制仅仅是在尊重所有权的基础上,并且只有通过法律才能实现的。也就是说对土地所有权的限制应当是在尊重土地所有物权的排他效力与绝对效力基础之上。所以开展土地整理工作只能是通过建立利益驱动机制,引导农民集体自发进行,土地整理法律规范只能是授权性法律规范。
　　1.2土地整理工作的开展势必会带来土地所有权客体，地块的调整,正确处理由此带来的利益关系,是促进土地整理工作发展的当务之急　
　　我国宪法与土地管理法规定,作为土地整理对象的农村土地,其所有权主体主要是乡镇农民集体、村农民集体、村民小组集体三种形式,对农村土地进行整理显而易见涉及到对不同土地所有权人的所有权客体进行调整。　
　　在我国目前集体所有权主体虚位,农村基层民主政治建设尚不健全的情况下,土地整理工作的开展难免会带来一系列问题。　
　　目前,农村地区普遍存在着以行政管理权代替土地财产所有权,随意调整农村土地、干涉农户生产自主权现象。集体所有权按其本来含义应当是全体集体成员共同所有。我国宪法规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家的以外,属于集体所有。”但“农民集体”的具体涵义法律并无详细的规定。土地管理法规定“村农民集体所有的土地由集体经济组织或者村民委员会、村民小组经营、管理。”由农民集体经济组织进行管理符合法理,但现实情况是,由于大多数地区农民集体经济组织已经解体或名存实亡,农民缺乏行使集体所有权的组织和程序。这种情况下,依据土地管理法农村土地所有权主体包括乡镇农民集体所有、村农民集体所有、村民小组集体所有三种形式,分别由乡镇政府、村民委员会、村民小组行使管理经营权利,在村民自治制度尚未健全的情况下,乡镇随意调拨村的土地或村随意调拨组的土地等,乡(镇)、村侵占、挪用被征用土地农民集体的土地补偿费的现象较为普遍。土地整理所带来的耕地有效面积的增加,在进行土地权属调整时以行政管理权来调整土地显然会不同程度地存在。

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