3.职能关系的转变

　　职能关系是指不同的管理职能该由谁来行使以及管理主体之间职责权限的划分。邓小平同志曾经指出，我国存在的“机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任”等官僚主义现象，都是与政府职能关系不清、“管了很多不该管、管不好、管不了的事”以及没有管好该管的事分不开的。因此，分清职能，理顺关系，明确不同管理主体之间的职责权限，这是实现行政职能转变的关键环节。在我国，政府职能关系主要表现为：中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系;政企关系;政府与市场的关系;政府与社会的关系;政府内部各职能部门之间的关系。理顺职能关系，也就是要理顺上述这些关系。

　　(1)理顺中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系。如何正确处理好中央与地方、上级与下级政府之间的关系，这是我国行政管理中的一个重要问题。过去，权力过分集中于中央、集中于上级，形成了头重脚轻的职能架构，难以发挥地方和基层的积极性。同时，中央既管宏观又管微观，既管行业又管企业，整个国民经济的宏观调控职能和微观调控职能交叉混合，没有中间层次、中间环节，造成了“一管就死，一放就乱”的局面。中央与地方的关系，实质上是权力配置关系、利益关系，也是一种法律关系。理顺中央与地方的关系，必须在合理划分事权、财权的基础上，明确中央与地方的职能关系，并用法律的形式明确下来。中央政府代表着国家的整体利益和全局利益，承担着整个国家的宏观管理职能，提供全国性的公共物品，同时承担着对地方政府的监督职能和服务职能。地方政府一方面是国家利益在地方的代表，另一方面又是地方局部利益的代表，承担着中央宏观政策的执行职能和对本地区公共事务的管理职能，提供地区性的公共物品。因此，理顺中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系，在具体内容上，就是指各级政府之间的合理分权，把过分集中于上级政府的权力下放给下级政府，做到权、责、利相一致;在指导原则上，就是既要维护国家政令的统一，防止地方割据，发挥中央政府的宏观调控职能，又要保证地方、基层能够因地制宜，有利于调动地方和基层的积极性。小平同志曾经指出：我们一切工作都会涉及全局与局部的关系、中央与地方的关系、集中统一与因地制宜的关系。大道理与小道理必须弄清楚，全体和局部缺一不可。全体是由局部组成的，如果只有全体，没有局部，则全体也就不成其为全体了。另一方面，全体和局部、中央和地方、集中统一和因地制宜，以什么为主导呢?如果把局部、地方、因地制宜作主导，那就要犯原则错误。一定要以中央、全体、集中统一作主导。

　　在改革开放不断深化与社会主义市场经济深入发展的进程中，不可避免地要发生种种利益矛盾。对这个问题需要从两个方面来解决：一方面，作为上级必须考虑到上级与下级、中央与地方的两个积极性，必须从总体上协调好方方面面的利益格局和利益关系，调动一切积极因素，发挥各方面的积极性。另一方面，作为下级必须懂得顾全大局、服从命令听指挥是我们事业取得胜利的可靠保证。必须做到局部服从全局，下级服从上级，全党服从中央，只有这样才有全党的统一，才有全国的协调，才有中央、地方、部门和当前与长远利益的相得益彰。

　　(2)理顺政企关系。现代市场经济国家经济运行内在地要求所有权和经营权的相对分离。鉴于简政放权的改革无法实现国有企业市场化的制度创新的任务，中国经济改革理论家便把市场经济国家的两权分离经验引入了中国，从而提出了所有权与经营权分离的改革思路。两权分离的要旨在于从所有权中严格地区分出经营权，即让国有企业掌握经营权，政府掌握所有权，两者井水不犯河水，以便使企业家具有广阔的活动空间，发挥企业的活力，’同时也切断政府与国有企业的从属关系，实现政府职能转变。当然，要实现政企分开，使国有企业成为真正自主经营、自负盈亏的市场主体，实现政府的职能转变，仅两权分离仍是不够的，必须在两权分离的基础上明确产权。以两权分离为理论基础的承包制改革至多是一种过渡性的政企改革模式。要彻底实现政企分开，实现政府职能的转变，必须先明确产权。因而，理顺政企关系的基本原则是权力下放，政企分开。一是把所有权和经营权分开，即通过承包制、股份制、生产经营责任制等方式，调整所有制形式，使所有权和经营权分离，把生产经营权还给企业，调动企业的积极性。二是把政府的国有资产所有者职能和行政管理职能分开，理顺产权关系。三是实行国有资产分级管理制，最终建立起政府以经济、法律、行政等综合手段控制市场，市场引导企业的宏观调控体系。调整、理顺后的政企关系是：政府按投入企业的资本享有所有者权益，对企业的债务承担有限责任;向企业派出稽查特派员，监督企业资产营运和盈亏状况，负责企业主要领导干部的考核、任免，不直接干预企业的经营活动，取消政府对企业的行政隶属关系;企业依法自主经营、自负盈亏，照章纳税，对国有资本负有保值增值的责任，不损害所有者的权益。政府对产业经济管理的主要手段是产业政策，同时，也运用法律手段和一些必要的行政手段。

　　(3)理顺政府与市场的关系。单纯的自由放任经济不能实现市场经济的良性运行，过分强调政府干预又会使经济失去效率和活力。市场经济的运行不能没有政府的干预，也不能没有市场的调节。在市场经济体制下，政府与市场相互关系的总原则是：市场机制能够解决的，就让市场解决，政府只管市场做不好和做不了的事，政府引导市场，市场调节企业。我国实行的是社会主义市场经济体制，社会主义市场经济体制就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。

　　在社会主义市场经济体制下，政府与市场的关系表现为：社会主义市场经济的顺利发展，客观上要求把市场对社会经济运行和资源配置的基础性作用与政府宏观调控的指导性作用有机结合起来。特别是对处于转轨时期的我国来说，在许多方面尚不具备或不完全具备市场机制正常运转所需的基本条件，而发展市场经济的客观形势又不容许我们仅靠市场自发的力量去慢慢形成这些条件。离开了政府对市场的宏观调控，就根本不可能建立起正常的社会主义市场经济新秩序，而只能导致混乱和无序。因此，加强政府，对市场的宏观调控，不仅是必要的，而且也是必然的。

　　但从另一方面讲，政府对市场进行宏观调控，并不意味着否定市场在社会资源配置中所具有的基础性调节作用。实际上，政府对市场的宏观调控，其作用在于弥补市场调节的不足，在于使市场机制更充分地发挥其功能，在于对市场机制作用的方向和后果进行必要的干预和引导，矫正市场的失灵，但绝不是取代或取消市场机制本身在经济生活中的基础性调节作用。这就是说，社会主义市场经济的宏观调控，是以市场为基础的，主要用来弥补市场调节的不足，纠正市场调节的缺陷。政府应采取的具体措施包括：打破地区、部门分割和封锁，建立和完善平等竞争、规则健全的全国统一市场;搞好国民经济发展总体规划和布局，统筹规划，协调和建立生产资料市场、金融市场、技术市场、信息市场和企业产权转让市场等，促进市场体系的发育和完善;发布市场信息，加强市场管理，制止违法经营和不正当竞争等。

　　(4)理顺政府与社会的关系。在传统的计划经济体制下，社会的很多功能和事务矛盾都集中在政府身上。在这种传统的行政管理模式中，政府直接面对社会，直接从事大量的具体而微观的管理活动，其弊端是显而易见的。一方面， 由于政府直接管理社会事务，随着社会的发展，社会事务也在不断增加，而政府的负担就会越来越重，当社会事务管理达到一定量的情况下，不得不进行新的权力划分，增加相应的管理机构和编制，这样就形成了政府机构和人员编制的恶性膨胀;另一方面，“企业办社会”， “机关办社会”，使社会的自治能力、自律水平得不到锻炼与提高，抑制了社会的自我发展，即政府的统治功能越强，社会的自治功能就越弱。社会主义市场经济体制要求改变政府的管理范围、管理模式和管理方法，从而切实实现政社分开，把过去属于政府的权力转移给社会中介组织去行使。政府在社会管理方面的基本职能就是组织“公共物品”的供给，管理好社会的公共事务，改变计划经济体制下由政府包揽一切的状况。为此，要求政府的社会管理实现三大转变：在管理范围上，改变原来由政府包办一切社会事务的做法，向社会提供“公共物品”;在管理模式上，从“大政府、小社会”转变为“小政府、大社会”;在管理方法上，从传统的以行政方法为主转变为间接的以法律方法为主。为了实现这三大转变，有效地处理好政府与社会的关系，在具体措施上，政府必须培养社会的自治能力，大力培育社会中介组织，政府及其有关部门要为社会中介组织的发展提供生存空间，减少政府及其有关部门办理有关中介事务;加快社会保障制度的改革，建立起与市场经济体制相适应的社会保障体系;确立政府与社会的良性互动关系。

　　(5)理顺政府内部各职能部门之间的关系;要进行科学的职能分解和职能分析，严格按照权责一致、分工明确的原则，明确各部门的职责分工，建立严格的工作责任制和岗位责任制，从制度上解决职能不清、人浮于事、多头领导、政出多门的弊端。

　　当前，经济全球化浪潮席卷世界，中国已于2001年12月11日加入了世界贸易组织。入世给中国带来了前所未有的发展机遇。入世首当其冲是政府入世。能否抓住历史机遇，在新一轮的国际竞争中脱颖而出，关键在于政府。入世后，中国对外经贸关系迅速拓展到140多个国家(地区)。不同制度的交流与摩擦，以及由此引发的经济社会各方面深层次的矛盾在一定时期都将突出地表现出来。要消除这些摩擦，解决这些矛盾，推动中国经济改革向纵深发展，政府必须在WTO规则框架下对自身职能及其运作体制做出调整和变革，以促进进一步的开放和全面融入世界经济主流。这无疑对政府职能的转变提出了新的更高的要求，主要表现在：

　　首先，政府要弱化某些职能。随着跨国公司、市民社会与非政府性组织等角色的强化，政府角色在相当程度上将受到冲击而弱化。政府的权力一方面向下级的地方政府、社会中介组织、社会和企业分权，另一方面向上转移到超国家机构或国际组织中去。因此，政府必须设法配合经济全球化发展的需要，彻底改变政府直接参与企业经营管理的方式，减少政府对经济领域的行政垄断和干预。根据国有企业改革的基本要求，实行政企分开，对国家垄断行业进行改革、改组以及改制，实行产权多元化。同时，政府必须充分发挥私有企业和第三部门的力量，使转移的权力不至于空置而造成权力的真空。政府自身则朝信息化、电子化、弹性化和缩小化的方向转型。

　　其次，政府应强化某些职能。政府绝不是全球化被动的牺牲者，而是主要的设计师和建筑师。目前，所有国际间的经济交往都是在具体国家和政府的协调和推动下进行的，并且只有依靠其协调和推动才能达到持续的经济繁荣与发展。加入世贸后，在频繁的国际经济交往过程中必然伴随有许多危及民族国家经济安全的因素，也使得国内社会政治稳定更脆弱。因此，政府必须不断提高应对能力，加强对涉外经济的调控和管理，建立风险防范机制，确保我国在对外开放过程中的经济安全与国内的政治稳定。同时，政府还应当进一步建立健全宏观经济调控体系，强化监督和监管体系。

　　再次，政府需要增加新的职能。由于我国市场发育尚不完全，需要以政府来克服市场缺位，通过制度创新和制度供给来培育市场，替代一部分尚未发育的市场机制。这就要求政府在发展和完善商品市场的同时，积极培育金融、劳动力、土地、技术、信息、服务、房地产、外汇等生产要素市场，开放证券市场、期货市场，完善生产要素市场化价格机制的形成，规范市场秩序，加快形成统一、开放、竞争、有序的跨地区跨省的全国统一大市场，提高市场在资源配置中的作用。此外，市场经济的全球化与全球性的市场经济化使市场失灵出现了新的内容——世界市场失灵，这就要求我国政府广泛参与与世界各国政府共同治理世界市场失灵的全球“集体行动”，如共同承担全球性环境保护职能等。

　　对此，党的十六大明确提出，要进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、机构臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。

　　根据十六大的精神，目前新一轮的改革正在进行。本次改革将按照“精简、统一、效能”的原则和“决策、执行、监督相协调”的要求，建立新型政府。改革除了深化一直以来都在进行的组织改革之外，重点在于政府职能的转变，并在更广泛的领域内推进这种转变。例如：深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通管理体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设等。可以预见，新一轮的改革关系到政府理念的重建、政府权力关系的重组、政府与社会关系的调整、经济管理制度的变革等。我们期待改革使政府职能更加优化。