第三节 行政组织理论

　　一、西方行政组织理论的演变
　　西方行政组织理论的演变大致分为三个时期，形成了三大学派。
　　1．古典行政组织理论
　　这是西方早期的行政组织理论，主要包括：以泰罗为代表的科学管理组织理论；以法约尔、古利克为代表的行政管理组织理论；以韦伯为代表的科层组织理论。他们的共同特点是：从制度规范的角度研究行政组织，提出了一系列具有规范性的组织建设原则；侧重于对组织内部的静态研究，但忽视了社会环境对组织的影响和组织的动态变化以及组织成员的社会需求。另一方面，他们又有所差别。科学管理组织理论把组织成员看做机械性组织中的一个部件，主张对他们的生活机能和工作行为进行分解和合成，建立一套标准化的、规范化的工作方式，从而最大限度地提高组织效率。行政管理组织理论着重研究组织要素和原则，提出了分工协作、权责一致、命令统一、指挥统一、集权与分权适当、强化纪律和秩序等14项原则和计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算的管理7种职能理论。科层组织理论则主张依法管理、权责一致、分层定等、专业分工、竞考录用人员、以职定薪等，认为只有这样，才是理想的组织。
　　2．新古典组织理论
　　新古典组织理论又称为行为科学组织理论，主要包括：以梅奥为代表的人际关系组织理论；以巴纳德为代表的组织平衡理论；以西蒙为代表的决策过程组织理论。他们的共同特点是：以组织中人的问题为中心，从动态的角度研究人的行为对组织的影响及其相互关系。其缺陷是只局限于人和组织行为的研究，只注重社会科学实证的研究方法，忽视了组织结构、法规的作用等。他们的不同点是：人际关系组织理论主张建立一个“和谐有效率”的组织，必须注重组织成员行为、动机的研究，用民主方式进行管理，激励成员的积极性。组织平衡理论重视正式组织与非正式组织、个体与群体的平衡，认为组织是人群间相互影响关系所组成的系统，组织只有对有贡献的成员提供需要满足，确保其贡献与需要满足平衡时，才能抵消成员对组织的离心力，从而提高组织效率。决策过程组织理论认为，决策贯穿于管理的全过程，管理就是决策，组织是由作为决策者的个人所组成的系统，组织的功能在于提供一个有利于作出合理决策的组织结构。
　　3．现代组织理论
　　20世纪60年代以后，组织理论的研究引进系统论、控制论、信息论的成果，使西方组织理论进入了一个新的发展阶段。主要包括：以卡斯特、罗森茨韦克为代表的系统分析组织理论；以劳伦斯、洛西、伍德沃德为代表的权变组织理论。现代组织理论重视从社会整体联系、环境影响、发展变化等方面研究行政组织，并为行政组织的研究提供了新的理论方法。其中，系统分析组织理论用系统分析方法研究行政组织，认为行政组织是一个“结构的社会技术系统”，由许多分系统组成；行政组织又是一个有机的开放性系统，是受社会经济、文化等环境影响的生态系统，它在与社会环境的相互作用中建立和维护自身的工作流程，从而保持组织功能与社会环境的动态平衡。权变组织理论则是在系统理论的基础上产生的，主张“如果……那么”这一权变关系，认为组织权变关系依据环境自变数和管理因变数间的函数关系确定；不同的组织模式和管理方法的有效性，将随组织内外各种因素的变化而变化。因此，组织必须随机应变，没有统一的、一成不变的组织模式，不能把某种在特定环境中有效的组织模式和方法生搬硬套。
　　近年来，为了迎接知识经济时代的挑战，西方一些管理学者还进一步提出了组织设计理论。他们认为，组织设计作为有效知识管理的杠杆力量，在知识密集型经济中取得成功的思想观念将逐渐增强。因而，组织设计是比结构更为重要的程序，必须用可持续发展的观点来重新审视组织设计和创新问题。
　　从西方组织理论的演变过程中可以看出，西方行政组织理论经历了从重视行政组织的制度规范的研究到重视人和组织行为的研究，进而发展到对组织进行动态的、宏观的、综合研究的发展过程，其中有不少理论和方法是值得我们借鉴的。
　　二、马克思主义的行政组织理论
　　1．马克思、恩格斯的组织理论
　　马克思、恩格斯关于社会主义国家政府组织建设的理论内容包括：（1）主张人民参加政府管理，人民有权随时撤换和罢免由普选产生的代表。（2）主张建立“廉价政府”，简化机构，所有公职人员，不论职位高低，都只付给跟其他工人同样的工资。（3）在政府组织形式上，主张采取巴黎公社“议行合一”的形式。（4）为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人，必须彻底清除国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替官僚，以真正的负责制来代替虚伪的负责制，同时，使这些勤务员经常处于公众的监督之下。
　　2．列宁的组织理论
　　马克思主义发展到列宁主义时期，社会主义已由科学理论变成了实践。列宁对社会主义国家政府组织的建设进行了实践的探索和理论的总结，提出了行政组织建设的若干理论原则：（1）主张精简机构。列宁认为，必须尽量减少拖拉现象和不必要的形式，尽量精简机构；要改善、精简、革新管理机关。（2）强调民主管理，主张实行选举制、罢免制和监督制等民主制度。（3）列宁非常强调政府组织的效率问题，认为如果政府组织不能高效率地工作，那么也就谈不上什么社会主义。为了实现社会主义的高效率，列宁强调行政机关要按“苏维埃办事程序”工作，并为国家机关规定了决策、办事、行文等程序，重视组织管理的科学化、制度化。（4）为了克服政府组织中的官僚主义现象，列宁强调应把行政机构改革提到重要位置。列宁关于社会主义行政组织的理论，丰富和发展了马克思主义的行政组织理论。
　　3．毛泽东、邓小平的行政组织理论
　　以毛泽东为代表的中国共产党人在民主革命时期的革命根据地建立了人民政权，创立了适合我国实际的行政组织理论，主要包括：坚持共产党对政府组织的领导；依靠人民大众管政府；强调政府组织的设置必须适应革命中心任务的需要；实行民主集中制的原则，划分好中央政府与地方政府的职权，调动各方面的积极性；实行精兵简政；注重政府组织的作风建设，强调实事求是，密切联系群众；加强思想政治工作，形成官兵一致、军政一致、军民一致的良好人际关系。
　　邓小平在领导我国社会主义现代化建设和改革开放的过程中，进一步丰富和发展了马克思主义的行政组织理论，主要是：针对我国存在的“机构臃肿，层次重叠，手续繁杂，效率极低”的问题，明确提出“精简机构是一场革命”的论断；指出我国改革的目标是建立“精简、统一、效能”的行政组织体系，建立从上到下的强有力的工作系统；改革的方针是“胆子要大，步子要稳，走一步，看一步”。邓小平的行政组织理论为我国机构改革的深化指明了方向。

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