第二节 行政组织的结构与编制

　　一、行政组织结构
　　行政组织结构是指构成行政组织各要素的配合和排列组合方式，它包括行政组织各成员、单位、部门和层级之间的分工协作以及联系、沟通方式。结构合理、运转灵活的行政组织是实现行政目标、提高行政效率的重要组织保证。在行政组织结构中，最重要的是纵向结构和横向结构，它们是行政组织系统的基本框架。
　　1．行政组织的纵向结构
　　行政组织的纵向结构又称为直线式结构，是纵向分工形成的行政组织的层级制。其特点是上级直接领导下级，行政指挥和命令按照垂直方向自上而下地传达和贯彻。它具有事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制等优点。其缺点是组织内没有专业化的管理分工，各级行政首长管理过多，责重事繁，容易顾此失彼。
　　研究行政组织的纵向结构，应着重研究如下两点：
　　（1）管理层次与管理幅度的关系。管理层次是行政组织纵向结构的等级层次，即行政机关中设置多少等级的工作部门，这应由行政机关的工作量来决定。层次过多，公文旅行，手续繁杂，官僚主义滋生，不仅不利于行政机关本身的管理和职能的发挥，不利于信息沟通和传递，而且浪费人力、物力、财力；层次过少，事务集中于几个领导者或单位，也可能使行政工作人员疲于应付。因此，行政机关的层次必须适当。在行政组织中，一般具有三个层次，即高层、中层、基层。行政组织权力由高层向基层递减，高层一般具有最高决策权，基层主要拥有执行权，中层则起承上启下的作用。管理幅度是指一级行政机关或一名上级领导者直接领导和指挥下级单位和工作人员的数目。管理幅度过大或过小，都会影响管理的效能。管理幅度与管理层次成反比例关系。管理层次越多，管理幅度就越小；管理层次越少，管理幅度就越大。管理幅度和管理层次是影响行政组织结构形态的决定性因素。管理层次多、管理幅度小的组织结构，其形态类似底宽上窄的“金字塔”，因此，这类形态的行政组织结构被称为“尖形结构”；管理层次少、管理幅度大的组织结构，其形态扁平，因此，这类形态的行政组织结构被称为“扁形结构”。
　　（2）层次管理原则。一是层次节制的原则，即下一层次必须服从上层次的领导和指挥，通过这种层次节制，保证整个行政系统正常运转。二是只管一个层次的原则，即上一层次只管下一层次，上一层次一般不能越过中间层次。这就要强调分层管理，层层负责。
　　2．行政组织的横向结构
　　行政组织的横向结构又称为职能式结构，是横向分工形成的行政组织的职能制，即同级行政机关和每级行政机关内部各组成部门之间的组合方式。行政组织的横向结构，如果从各个工作部门的职能范围和业务性质看，一级政府可分为一般权限部门和专门权限部门。一般权限部门是一级政府的首脑机关，它负责统一领导指挥所辖行政区域内各行政机关的工作，其职权具有全局性和综合性。专门权限部门是一级政府所属的各职能部门， 旨在执行一般权限部门的指示和决定，只负责某一方面的行政事务，其职权具有局部性和专门性。行政组织的横向结构，使各级行政领导人都设有由其直接管理的职能机构，具有分工精细、能减轻行政首长的负担、有利于专业化等特点。其缺点是事权分散、容易出现扯皮和推诿的现象。
　　3．行政组织的直线—职能式结构
　　行政组织的直线一职能式结构是在综合直线结构和职能结构基础上形成的一种组织结构形式，各级部门间既有垂直领导关系，又有水平领导关系。我国现在基本上是采取直线一职能式行政组织结构。从纵向看，我国政府组织划分为中央人民政府—省、自治区、直辖市人民政府——自治州、辖区（县）的市人民政府——县、自治县、县级市人民政府——乡，民族乡、镇人民政府五个层次。同时，各级政府内部按业务性质平行划分为若干职能部门，它们主要对同级政府和首长负责，也接受对口的上级职能部门的领导。这样，形成了纵向上统一指挥、横向上分工协调、纵横交错的网络型的行政组织结构体系。
　　二、行政组织的编制管理
　　1．行政组织编制管理的含义及其重要意义
　　编制是一切法定社会组织内的机构设置及其职责权限、人员配备和人员定额、结构比例等的规定。行政组织的编制管理，就是按法律规定的制度和程序，为有效控制机构设置、人员配备、人员定额和结构比例所进行的管理。它包括如下具体内容：
　　（1）行政组织机构设置的管理。既要确定各级行政组织的完整结构，又要确定某个具体行政组织的内部结构。凡已达到限额的，增设机构一般不予批准。对于各级政府的工作部门，也应规定其内部机构设置的数额，以期做到对整个行政组织实行限额管理和有效控制。
　　（2）机构内部人员数额的管理。机构确定之后，就要根据机构性质和工作需要配备相应的人员。但是，在不同的机构中，人员配备多少，必须要由编制来规定。行政人员编制所确定的人员定额，是行政机构用人的定量标准，任何人不得随意更动。目前，我国对行政组织人员编制管理主要是控制编制总额，在总额范围内，由各级政府自行决定工作人员的部门分配和结构比例。这种做法是国家对人员编制进行宏观调控的基本手段，也是编制工作的主要内容之一。
　　（3）人员结构和比例的管理。行政机构是由各类人员构成的，这些人员应当有一个合理的结构和比例，只有这样才能保证行政管理顺利地进行。对人员结构和比例的规定有两种方式：一是规定各类人员的百分比，例如，领导类和一般类人员各占多大比例，专业人员和辅助人员各占多大比例，等等。二是规定各类人员的绝对数额，如某局行政编制规定，局长一正三副，办公室主任一正二副，处长一正一副，即是按各类人员的绝对数对人员比例加以规定。对于各类人员比例的规定应当严格，避免“若干人”这样的笼统规定，以防止单位领导人滥用名额，造成虚职、副职过多以及“官”多“兵”少等不合理情况发生。
　　行政组织的编制管理对于搞好行政组织建设，更好地发挥行政组织的效能具有重要的意义。
　　（1）编制管理是建立精干高效的行政组织体系的重要前提。一定的机构和人员编制，是进行行政管理活动的基本条件。而建立精干合理的行政机构，配备精明的工作人员，使整个行政组织体系高效协调地运转，必须依靠科学的编制管理。这是在行政管理体系中居于较高层次的管理。
　　（2）编制管理是防止官僚主义、密切政府与群众关系的重要手段。实践证明，机构臃肿，层次繁多，必然运转不灵，反应迟钝，影响领导与群众之间的及时沟通，使之脱离群众或者瞎指挥。人浮于事，职责不清，也必然造成互相推诿、拖拉扯皮、办事缓慢等官僚主义作风的产生。科学的编制管理，就是要依靠法律手段，严格按照编制设置机构和人员，以有效地克服上述弊端，为改进机关作风，密切政府与群众的联系，防止和铲除官僚主义创造良好的条件。
　　（3）编制管理有助于节省国家财政开支。机构和人员过多，势必增加国家财政支出。而科学的编制管理，可以做到对机构设置和人员配备进行严格的控制。近年来，我国把机构设置、人员编制与行政经费挂钩，超编者财政不予拨款，银行不予开支，这对节省国家财政收到了较好的效果。 
　　2．行政组织编制管理的基本原则
　　行政组织编制管理直接涉及政府部门设置和人员配备，政策性强，影响深远。为了切实搞好编制管理，应遵循以下基本原则：
　　（1）精简原则。一切国家机关实行精简的原则，这是我国宪法的明确规定，也必然适用于行政组织的编制管理。精简原则包括精简机构、减少层次和精简人员、实行合理定编定员两个方面。这一原则要求严格根据行政管理职能、管辖范围等情况来决定机构和层次的设置，凡职能重叠和可有可无的机构与层次，应予以撤销或合并。同时也要求采用科学方法，通过必要的程序，合理确定机构人员数额，并严格按数额配备适合的工作人员，凡多余或不称职者，要调离现岗位并作妥善安排。
　　（2）统一原则。统一原则包括三个方面的内容：1）统一领导，严格按照国家的统一规定、统一制度、统一程序进行，不得制定与国家政策和法规相违背的“土政策”、“土制度”、“土办法”来擅自建立工作部门、任意扩大编制。2）统一职能目标，明确划分各行政机构的职责权限，保证同类行政事务由相同行政机构负责，防止机构重叠，政出多门。3）机构设置要统一完整，既要做到每个行政机构各自形成有机的整体，也要做到任何行政机构都是全国政府机构的一部分，从而形成既有最高指挥又有逐级指挥与服从，既有分工又有合作的上下衔接配套、功能齐全的组织体系；还要做到机构的名称、级别也要大致统一，不得自立称号，随意升格。
　　（3）编制立法原则。编制立法是指有关行政组织内部机构设置及其职责权限、结构比例和人员定额的法律规范的总和。编制立法与行政组织法相比，是从更加具体、更加细微的角度去规制政府行政组织。行政组织编制立法的目的，就是要做到设编必须有法定条件、扩编必须有法定程序、超编必须有法律制裁，用法律的形式把机构设置及其职责权限、结构比例和人员定额固定下来，使编制管理有法可依。为此，制定一部统一的《中华人民共和国编制法》已成为必要。

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