第三节 国家公务员制度

　　一、西方国家公务员制度
　　1．西方国家公务员制度的含义
　　在西方，国家公务员是指通过非选举程序而被任命担任政府职务的国家工作人员。西方各国对国家公务员的基本含义和特定范围都有严格规定，这些规定因国而异。
　　在英国，公务员指所有不与内阁共进退、经过公开竞争考试方能录用、无过失可长期任职的文职人员，也叫常任文官。英国国家公务员包括中央政府系统内除政务官以外的所有工作人员，上至常务次长，下至勤杂人员，即通常所说的事务官或常任文官，其范围并不完全限于“官”。
　　美国的规定比英国宽。在美国，公务员一般指在美国联邦行政机构中执行公务的人员，其中包括总统、州长、市长等选举产生的官员、特设委员会人员、部长、副部长、部长助理以及独立机构的长官等正式任命的官员和行政部门的所有文职人员，不包括国会议员、国会的雇员以及司法部门的法官等。在美国，“政府雇员”的范围较广，包括职类人员、非职类人员和军事人员等一切文武官员在内。
　　在日本，公务员分为国家公务员和地方公务员两类。国家公务员指通过国家考试录用，在中央政府各机关、国会、司法、军队、国立学校、国有化企业、事业单位中任职的人员。地方公务员指通过地方考试，在地方各级自治体、地方议会、公立学校、公立企事业单位中任职的人员。这两类公务员均有一般职和特别职之分。特别职指通过选举或政府任命的官员，包括内阁总理大臣、国务大臣、政务次官、审判官及法院的其他职员等；而一般职则包括除特别职以外的所有职务。日本的特别职和一般职相当于政务官和业务官，范围也较宽。
　　在法国，公务员分为国家公务员、地方公务员和医护公务员，但大致可以划分为两部分：一部分是不适用于公务员法的公务员，如会议工作人员，法院的法官，军事人员，工商业性质的国家管理部门的人员，工商业性质的公用事业和公益机构的人员，市、乡（镇）、村公职人员，依照契约服务的人员等；另一部分是适用于公务员法的公务员，如在中央政府和地方政府机关各部门从事行政管理事务的常任工作人员、外交人员、教师、医务人员等。其他西方国家对公务员范围的规定也都大同小异。
　　西方公务员制度是指对公务员的考试、培训、考核、奖惩、升降、工资、福利、退职、退休等一整套法律化的管理制度的总和。
　　2．西方公务员制度的特点
　　西方公务员制度是资本主义制度的产物。它源于中国古代的科举制，而始于英国资产阶级革命后建立的文官制度。1805年，英国财政部首先设立了一个地位相当于副大臣的常务次官，主持日常工作，不参加政党活动，不随政党更迭而更迭。“政务官”和“事务官”的区分由此开始，文官制度也因此而奠定雏形。1853年，从东印度公司开始的通过公开考试来录用职员的办法逐步在政府各部推广，建立了官职考试补缺制度。这标志着英国文官制度基本形成。1855年和1870年，英国政府两次颁布枢密院令，确定了考试录用官员的制度。英国公务员制度因此而正式诞生。
　　英国公务员制度的建立对西方资本主义国家的吏治制度有重要影响。美、法、日等国都借鉴英国公务员制度而建立了各具特点的国家公务员制度。经过长期的演变，西方国家对公务员的职位分类、考试、录用、培训、考核、奖惩、职务任免升降、工资福利、退职、退休等已形成比较成熟的、完整的、法律化和制度化的管理。
　　自1870年英国正式确立公务员制度以来，公务员已有百余年历史。在长期的历史发展中，西方各国公务员制度虽各有特点，但也有共同之处，主要是：
　　（1）公开考试，择优录用。通过法定考试择优录用公务员，这是国家公务员制度的一大支柱。要得到第一流的人选，必须求助于竞争。基于这一认识，英国枢密院于1870年规定，凡未经考试且没有文官事务委员会及格证书的人不得从事任何事务官职。美国也于1883年确定了竞争择优的原则，规定文职人员应通过公开考试，争取首次任用的人员更要通过竞争性考试。其他资本主义国家在实行公务员制度时也都确立了考试录用这一基本制度。
　　考试制度的确立，使西方国家找到了一条选拔优秀人才的有效途径，对建立一支精干、稳定和高水平的公务员队伍，保持行政系统的高效率和连续性起了重要的作用。用立法形式把考试内容、方式、条件、机构等固定下来形成制度，也是人事行政的一大进步。但考试本身仍存在不少问题，如对能量化的文化知识水平易于测评，而对应试者的创造能力、思维灵活性等难以量化的部分，尚无精确测定的办法。因此，西方国家的人事行政部门对公务员考试制度仍在不断改进。
　　（2）职务常任。政务类公务员（政务官）负责政治决策，业务类公务员（常任文官）执行决策，处理政府日常事务和经常性的业务活动。资本主义国家经过长期党派斗争，终于找到了既不妨碍党派斗争，又有利于政府工作保持连续性和稳定性的办法，这就是在实行政务类公务员任期制的同时，实行业务类公务员的职位常任制，或称为“终身官员”、“永久性雇员”，其主要标志是“无过失不受免职处分”，不与政党共进退。公务员的身份获得法律保障。西方国家的人事实践表明，公务员的职位常任有利于政局的稳定和行政管理的连续性，有利于政府工作效率的提高和行政管理专家队伍的成长。因而这种制度延续至今；成为西方文官制度的一个重要标志。但职务常任制也有它消极的一面，如一部分公务员不思上进，办事推诿拖拉，官僚主义作风严重；某些部门的公务员掌握了实权，架空政务官，使政务官成为业务官的傀儡等。
　　（3）“政治中立”。“政治中立”是与职务常任相联系的西方国家公务员的另一个特点，也是资本主义国家政党斗争的产物。所谓“政治中立”，是指公务员不参与党派斗争活动，不参加政党选举，不得以党派偏见影响决策等。坚持“政治中立”原则有利于公务员以公正的态度处理行政事务和保持政府工作的稳定性，因此，许多国家都以立法形式确定这一原则。但必须明确，这是在党派政治这一特定范围内实行的原则。在这一范围内，公务员如欲参加党派竞争，必先辞职，否则，即为违法。但即使在这一范围内，这一原则也有其局限性和不彻底性。因为不同政党派别代表资产阶级不同集团和派别的利益，．其所制定的政策必然带有明显的政治倾向性，公务员也必然从自身的利益和实践需要去理解和执行政治决策，或消极怠工，或积极拥护，完全不偏不倚的超然立场是不可能存在的。如果认为坚持了“政治中立”原则；西方国家的公务员不代表资产阶级的利益，不为资产阶级的政治统治服务，那就大错特错了。
　　二、中国的公务员制度
　　1．我国干部人事制度的历史沿革 、
　　我国干部人事制度是在长期的革命实践过程中逐步形成和发展起来的，从传统的干部人事制度到国家公务员制度的建立和推行，经历了较长的历史过程。1953年，我国建立了在党中央及各级党委统一领导下、由中央和各级党委组织部统一管理的分部分级管理干部的制度，奠定了干部管理体制的基本框架。数十年来，管理机构、管理权限和管理范围等虽作过多次调整，但基本的管理模式仍然是分部分级管理干部的体制。这一管理体制与当时实行的计划经济体制相适应，具有管理权限高度集中、管理方式高度统一性和计划性等特点。它为建国后迅速医治战争创伤、恢复经济、巩固政权及以后的经济建设起了重要的保障作用。
　　从20世纪50年代开始，国家和政府通过颁布有关法律和专项法规，把国家领导人和国务院组成人员的产生和任免纳入法制的轨道。此外，国务院还制定了有关录用。任免、调配、培训、奖惩、工资，福利、退休、退职等方面的法令、规章和制度，有效地规范了国家行政机关乃至企事业单位的人事行为。
　　1966年至1976年的“文化大革命”，使我国的干部人事制度遭到严重的破坏，人事法制化进程被迫中断。党的十一届三中全会以后，随着社会主义建设新时期的到来，干部人事制度又进入了恢复、发展和改革的新阶段。1980年8月，邓小平关于《党和国家领导制度的改革》的讲话是我国进行干部人事制度改革的指导性文件，拉开了我国干部人事制度改革的序幕。
　　首先，将现有国家干部队伍分解为中国共产党各级组织的领导人员和工作人员，国家行政机关的领导人员和工作人员，国家权力机关、审判机关和检察机关的领导人员和工作人员，群众团体的领导人员和工作人员，企事业单位的管理人员等。对国家干部的合理分解，为建立不同类型工作人员的各具特色的人事管理制度提供了分类的基础。
　　其次，对从国家干部队伍中分离出来的国家行政机关的领导人员和工作人员实行公务员制度，依法实施有别于其他社会组织和企事业单位的管理措施和办法。国家公务员制度的建立，不仅对提高国家行政机关工作人员的素质和行政效率有重要作用，而且突破了以往只在干部人事制度内做局部改革的框框，向建立科学灵活的、各具特色的、与社会主义市场经济相配套的人事管理体制迈出了决定性的一步。所以，国家公务员制度虽然是干部人事制度改革的自我完善，但不是它的简单再版，而是一个新的发展阶段的开始。
　　另外，还多次调整人事管理机构，成立国家人事部；建立机关岗位责任制和领导班子任期目标责任制，采用民主评议的方法考核干部；打破干部任用上的单一委任制模式，实行委任、选任、考任，聘任等多种形式；实行专业技术聘任制，初步采用分类管理的办法；下放干部管理权限，调整各级党委组织部门和行政机关人事部门的干部管理范围和权限；实行全民所有制单位人员辞职制，建立领导干部离休退休制，废除领导职务终身制；建立国家行政机关工作人员回避制；进行国家公务员的试点。这些人事制度的改革措施，为我国建立国家公务员制度和人事行政改革奠定了基础。
　　2．国家公务员制度的指导原则、基本内容和主要机制
　　国家公务员制度的指导原则、基本内容和主要机制在国务院于1993年8月14日颁布的《国家公务员暂行条例》中作了明确规定。这些规定既发扬了我国人事工作的优良传统，又吸取了西方国家公务员制度的积极成果；既符合我国的国情，又具有科学性和先进性。
　　（1）国家公务员制度的指导原则
　　第一，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的基本路线。中国共产党是全国各族人民的领导核心，是中华民族振兴和社会主义现代化事业顺利实现的根本保证。我国公务员制度必须旗帜鲜明地坚持中国共产党的领导，不应照搬西方国家公务员制度的“政治中立”。坚持党的领导绝不是要各级党委直接管理公务员的具体事务，而是要坚定不移地贯彻党的基本路线。党的十一届三中全会以来，我国社会主义建设的伟大实践证明党的基本路线是完全正确的，是我国社会主义事业繁荣昌盛的生命线。我国公务员制度要获得健康发展，成为新型的社会主义人事行政制度，就必须以党的基本路线为指导原则，并具体地贯彻于公务员管理的整个过程和各个环节。
　　第二，坚持为人民服务的宗旨和德才兼备的用人标准。为人民服务是国家机关及其工作人员的根本宗旨。公务员制度必须在各个管理环节上具体体现这一根本宗旨，公务员也必须以此作为行为的根本准则。在我国，公务员享有宪法和公务员条例规定的权益，政府也保护公务员的合法利益，但我国公务员不是也不能成为一个与人民根本利益相抵触的特殊利益集团，不是也不能演变为只为少数人利益服务而骑在人民头上作威作福的特殊阶层。坚持德才兼备的用人标准是我国人事工作的优良传统。我国社会主义建设需要广大干部掌握现代科学技术和先进管理技能，但更需要具有社会主义乃至共产主义的道德品质。任何时候都不能忽视或降低对德的要求，而且只有德才兼备才能坚持为人民服务的宗旨。
　　第三，坚持公开、平等、竞争、择优的原则。国家公务员制度作为国家上层建筑的一个组成部分，体现统治阶级意志，并为一定的经济基础和政治统治服务。国家性质不同，它们之间也就存在根本的区别。但它作为一种管理制度，在协调人和事之间的关系、发挥人的聪明才智和调动人的积极性等方面，又凝结着人类的智慧，蕴涵着科学的成分，因而，不同性质的国家在人事行政方面又可相互借鉴。西方资产阶级学习中国封建时期的科举制，建立起了近代公务员制度，同样，我国现在也可以吸取西方国家公务员制度的有益经验来促进人事制度的改革和公务员制度的建设。而这些科学成分和有益经验，最重要的是坚持公开、平等、竞争、择优的原则。这是国家公务员制度的灵魂和标志，离开这一原则，国家公务员制度就失去科学的根基。所以，《国家公务员暂行条例》以法规形式规定了对这一原则的坚持。公开、平等、竞争、择优是相互联系的，公开、平等是竞争、择优的前提，而择优则是在公开、平等条件下通过竞争而达到的目标和结果。建设一支优化、廉洁、高效的公务员队伍，是各国政府努力实现的人事目标，因而公开、平等、竞争、择优，也就成为各国公务员制度普遍坚持的原则。由于各国的发展水平和具体国情不同，实施这一原则的形式、范围和程度也就各不相同。我国应根据国情，在录用、考核、职务升降、奖惩和工资待遇等方面采取具体措施，以保证这一原则的贯彻。
　　（2）国家公务员制度的基本内容
　　依照《国家公务员暂行条例》的规定，国家公务员制度的基本内容可概括为：第一，公务员制度的法律依据、指导原则和适用对象；第二，公务员的义务和权利；第三，公务员的管理环节，这些管理环节包括职位分类、录用、考核、奖励、纪律、职务升降、职务任免、培训、交流、回避、工资、保险、福利、辞职、辞退、退休；第四，管理和监督。国家公务员制度的上述基本内容，基本上涵盖了公务员管理的全过程和有关的方方面面，是一个完整的、配套的公务员制度。
　　（3）国家公务员制度的主要机制 
　　国家公务员制度之所以比干部人事制度更有生机和活力，在于它具有新的机制。
　　1）能力开发机制。国家公务员制度的重要目标是造就和培养一支优化、廉洁、精干、高效的国家公务员队伍，为全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化提供重要的人力保证。这就决定它必须内在地具有强大的智力开发机制。国家公务员是社会各类人才资源中素质较高、能量较大的一个群体。但因为国家公务员以国家行政机关代表的身份执行政府授权的管理活动，是国家法律、法规和党的路线、方针、政策的具体执行者，因此，公务员能否正确行使权力、执政为民，直接关系到党和政府的形象和威望。其次，行政管理是通过行政法令自上而下地、强制性地进行的管理活动。公务员能否秉公执法、依法行政，直接关系到法律的尊严和社会的公正，因此，对国家公务员的素质、能力和作风必须提出高于其他社会群体的要求，国家公务员制度的智力开发机制必须强化。特别是人才强国战略的实施，人力资源开发全球化特征的日益明显，人力资源开发方法、手段的日益现代化，对国家公务员制度的智力开发机制的战略性、全球性、系统性和技术创新必须有一个新的认识。
　　国家公务员制度的智力开发机制坚持干部队伍“四化”方针和德才兼备原则，按照廉洁、勤政、务实、高效的要求，重点加强公务员队伍的作风建设和能力建设。公务员中的领导干部必须把忠实实践“三个代表”的要求作为首要条件，注重工作实绩和群众公认，构建以科学决策能力、驾驭全局能力、开拓创新能力为核心的能力框架。不同层次的公务员也应有不同标准的能力框架，以提高公务员为公众服务和依法行政的能力。
　　开发的手段和形式是多种多样的。构筑终身教育体系，提倡终身学习；开发、利用信息网络技术，优化学习提高手段；弘扬创新精神，培养青年人才；树立全球观点，加强国际交流等，将大大强化公务员制度智力开发机制的功能和效果。
　　2）人才激励机制。人才激励机制是科学人事管理制度的基本内容，对于我国公务员制度更有其特殊的重要性和紧迫性。由于平均主义低工资制的长期实行，干部人事制度的激励作用十分微弱，而公务员制度的激励机制尚待建立。面对国内国际人才竞争的严峻形势，公务员制度的人才激励机制如果不积极建立健全，培养人才、吸引人才、用好人才的管理目标就可能落空，公务员队伍建设就会受阻。
　　公务员制度的人才激励机制首先要完善分配制度。公务员工资要与其劳动付出和岗位职责相适应，与经济发展和物价水平相联系，逐步提高工资水平，适当拉开工资差距，使人才激励机制得到物质上的兑现和保证。其次，要完善奖励制度。深入开展“为人民服务，让人民满意”的活动。对于依法行政，爱岗敬业，恪尽职守，无私奉献，在推进改革开放和社会主义现代化建设中建功立业的公务员和公务员集体分别授予“人民满意的公务员”和“人民满意的公务员集体”荣誉称号，享受相应的待遇。再次，完善福利制度，使公务员前瞻有望，后顾无忧。
　　3）新陈代谢机制。能进不能出，能上不能下，是干部人事制度僵化的一种顽症。而强化新陈代谢机制不仅是医治这一顽症的良方，而且是增强公务员队伍生机和活力的有力保证。为了保证行政管理过程的连续性和稳定性，国家公务员队伍必须保持相对的稳定，但同时又必须有进有出，能上能下，保持必要的流动，在流动中保持稳定。国家行政机关的机构设置、编制、职位数额以及任职条件和年限等都有法规限制，不能随意增减，更不能无限膨胀。既然如此，国家公务员队伍就必须强化新陈代谢机制，不断地吐故纳新。国家公务员制度正是通过考试录用、竞争上岗、考核、交流以及辞退、辞职、退休等法定环节，使符合条件的优秀人才及时补充，德才兼备、成绩突出、群众拥护的及时提拔，而年老和因健康情况不宜继续工作的能正常退休，连续两年考核不称职的应予辞退，不愿意担任公务员职务的允许辞职，等等。健全新陈代谢机制，使进出渠道畅通，上下升降有序，公务员队伍就能增强朝气和活力。
　　4）勤政廉政保障机制。全心全意为人民服务是国家机关及其工作人员的根本宗旨。反腐倡廉是关系到党和国家生死存亡的一场严重的政治斗争。国家机关大多数工作人员虽然勤恳工作，清明廉洁，但作为一种制度，干部人事制度尚缺乏坚强有力的勤政廉政的保障机制，以至于不正之风难以克服，腐败现象屡有发生。因此，国家公务员制度的勤政廉政保障机制必须强化，反腐斗争必须旗帜鲜明，标本兼治。《国家公务员暂行条例》在公务员的义务、权利、录用、考核、奖励、纪律、职务任免升降以及回避、交流等方面突出廉政勤政的要求，把反腐败寓于公务员管理的各个环节之中，使反腐斗争获得法律和制度上的保障。健全勤政廉政的保障机制将使公务员保持蓬勃朝气、昂扬锐气和浩然正气，遵纪守法、清正廉洁、刚正不阿。

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