第三节行政伦理

　　行政伦理或行政道德是以责、权、利的统一为基础，以协调个人、组织与社会的关系为核心的行政行为准则和规范系统。行政职能、行政能力、行政效率等共同构成完整的行政行为。没有相应的行政伦理，行政行为就不能担负起它的应有作用。
　　一、行政伦理的含义
　　伦理是一种特殊的社会意识形态，是依靠社会舆论、传统习俗和人们内心的信念来维系的，表现为善恶对立的心理意识、原则规范和行为活动的总和。行政伦理就是行政管理领域中的角色伦理。
　　1．行政伦理的客观依据
　　行政伦理或者以行政系统为主体，或者以行政管理者为主体，是针对行政行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范。无论是行政系统还是行政管理者，均具有作为伦理主体的客观依据，或者说具有伦理行为能力。第一，行政主体是社会化角色，具有合乎行政行为规范所要求的权利能力，行政职能的履行就是这种能力的体现。第二，行政主体具有接受伦理约束的特殊必要，这是由行政管理在社会生活中的特殊地位及其巨大影响力决定的。如果行政决策失误，就有可能使国家和人民遭受灾难。因此，行政受责任义务、伦理规范的约束，是十分必要的。第三，具有为自己作出的行为承担后果的责任能力，只有具备履行行政义务和承担行政责任行为能力的主体，才能成为行政伦理的主体。
　　2．行政伦理与个人伦理的区别
　　行政作为一种生产关系和政治组织形式以及活动，本身就包含一定伦理的基础和根据。还由于行政所固有的特殊性质和地位，决定了必然要在伦理上有自己的特殊要求和内在的规定性。行政伦理与个人伦理原则是不同的：第一，主体不同。一为行政系统和行政管理者，一为个人；行政系统虽是人建立的，行政管理者也是人，但本身却是非人格化的，它代表的不是个人的意志动机，行政伦理的动机糅合了多种人的动机，是“多种合力”的产物，它代表的是社会的利益和政府的利益。第二，影响不同。个人伦理是一个人和其他人、与社会发生关系，实际受其行为影响的只是少数人；而行政伦理与所有人、或社会的所有成员发生关系，它的一举一动对整个社会所有人都关系甚大。第三，约束方式、依靠力量不同。个人伦理主要是通过良知和舆论起作用；而行政伦理除了舆论和内心信念起作用外，制度的约束作用也是必不可少的。第四，评价标准不同。行政伦理与个人伦理处在不同的领域，对行政伦理的评价，主要是看这一行政系统的实际功能和作用，看它实际指向什么基本价值，遵循什么正义原则，实际上在禁止什么，提倡什么，保护什么。
　　3．行政伦理的构成
　　行政伦理是一个有机的整体，具有诸多层面的要素：一是观念形态，即伦理意识；二是实践形态，就是以一定的伦理原则为指导．的行政行为；三是作为观念与实践的结合形态或中介，指社会的行政伦理评价和教育活动。
　　行政伦理意识包含伦理准则意识、伦理责任意识和伦理目标意识。准则意识是行政主体的原则立场和根本态度，通过对伦理主体的调控，达到由内及外的目的和理想，它突出表现为主体的严格律己精神；责任意识是行政主体如何看待行政的责、权、利，是行政伦理认识的核心，认识不同，对行政活动的精神和态度就不一样，表现出行政主体自我调控的特质；目标意识的核心是行政理想，是激励人们进取的精神力量，人们在行政管理这一岗位上追求什么样的目标和理想，选择什么样的社会价值和自我价值，对行政系统起着调节、内驱和导向的作用。
　　行政伦理评价是指人们在社会政治生活中依据一定的历史标准和行政伦理标准，通过社会舆论、传统习惯和内心信念的作用，对行政管理者行为以及对整个行政系统的行政现状进行价值判断的活动。评价效用如何是衡量道德约束力强弱的尺度之一。
　　行政伦理评价的前提是确立评价标准。评价标准是一个有机的统一体。在这一体系中，生产力系统居制高点，是终极尺度，主要在宏观上把握社会的价值导向。生产力的发展是社会进步的最高标准，对行政系统的价值判断也必然服从这一标准。生产关系的系统是中介点，它顺应生产力系统的要求，对行政系统及时提出变革的新要求。没有社会生产关系对社会生产力的整合，社会上层建筑不可能确立和巩固，行政伦理也就失去了它存在的依据。行政伦理的发展和变化永远也离不开社会生产关系，它本身就是社会生产关系的一种反映形式；而伦理规范系统是判断的基础，它最直接地从微观方面对每一行政活动提出具体的规范要求。包括高度的行政责任感；目标明确的事业心，并通过能力、态度、行为体现出来。
　　社会舆论、传统习惯、政治信念是道德评价的三种主要形式。社会舆论反映整个社会对行政行为的监督，具有明显的行为约束的优势。它表现着社会发展对行政行为的客观要求，表达着社会和集体中绝大多数人的愿望和意志。传统习惯是在社会政治生活中长期形成的，由于重复或沿袭而巩固下来，是和民族情绪、社会心理交织在一起的，具有稳定性的特点。政治信念是人们对行政行为进行善恶评价的精神力量，是伦理评价中最重要的力量。
　　行政伦理实践指的是行政伦理意识和规范，要通过行政实践来实现。通过行政活动、行政关系、行政态度、行政作风、行政效果等表现出来。一般来说，行政行为与行政伦理要与地位、职责、权利和义务相一致。一个行政系统的行政原则、行政规范和道德原则、伦理规范，在个人实践中是一致的。
　　二、行政伦理规范
　　1．服务原则
　　从社会价值导向上倡导“领导就是服务”、“服务就是奉献”的为官道德，在社会控制模式上坚决制止自私者为官的社会机制。伦理的根本问题是个人利益同社会整体利益的关系问题。为人民服务既是我国社会主义道德建设的核心，也是我们道德建设的出发点和根本目的。为人民服务作为行政伦理的根本宗旨和规范，其基本要求就是一切从人民的根本利益出发，坚持集体利益高于个人利益。
　　2．效率原则
　　我们所说的效率原则与近代资产阶级学者所阐述的功利原则既有相通之处，又有自己的规定性。邓小于提出以是否有利于发展社会生产力、是否有利于增强综合国力、是否有利于改善和提高人民群众的物质水平，作为衡量我们一切工作的根本标准，就是对社会主义市场经济条件下效率原则的科学阐述。行政伦理的效率原则就是注重行政行为的实际效果，把行为所产生的实际效果或预期效果作为行政伦理的目标，这对于合理地评价行政行为，克服“空谈”，崇尚实际，具有积极意义。效率原则注重实际效果，与市场经济注重获取最大利润具有一致性，与追求最佳的行政效率也具有内在的价值同构性。
　　3．公正原则
　　古往今来，人们都把公正看作一种美德。社会主义市场经济条件下的公正原则，最主要的就是要协调个人与他人、与社会的利益冲突，推动整个社会和谐健康地发展。行政伦理必须遵循正确处理三者关系的社会主义原则，对个人、集体、国家三者利益统筹兼顾，并从原则上进行引导和控制。
　　4．廉洁原则
　　廉洁行政意识的核心，是在所有行政活动中坚持廉洁奉公，反对以权谋私，在全体行政机关和行政人员，尤其是领导机关和领导干部中反腐倡廉、反腐保廉。
　　5．开拓创新原则
　　国家行政的各种条件、因素都是不断变化的，尤其我国的社会主义建设正处于初级阶段，面临着改革开放这一艰巨、复杂的重大任务，更加要求国家各级行政机关和人员必须具有开拓创新的意识，以担负起管理行政事务的重任。所谓开拓创新有三个层次的内容：其一，面临复杂情况和急剧变化的情形时，不畏难，不等待，不退缩，积极主动地了解新情况，处理新问题，适应新变化；其二，解决问题和处理矛盾时，不守旧，不推诿，不扯皮，努力探索新方法，走出新路子；其三，改革不适应社会主义事业要求的管理体制时，不教条，不迷信，不盲动，勇于实践，努力开拓社会主义行政管理的新局面，建立具有中国特色的社会主义行政体制。
　　三、行政伦理建设
　　1．行政伦理建设的途径
　　（1）加强行政伦理教育。行政文化建设，要通过政治社会化的过程，也就是学习、教育、培训的过程。一是加大行政伦理建设的力度，提高公务员对行政伦理的认知水平，使公务员认识到良好的行政伦理是为政之本；二是加强公务员思想政治教育；三是强化公务员的道德自律意识；四是行政伦理教育的内容应当体现时代精神，内在地显示时代的本质和历史发展趋势。
　　（2）强调行政伦理立法。行政伦理立法，是把伦理行为上升为法律行为，使伦理具有与上层建筑的政治、法律同等地位的监督、执法权力的法律效力和作用。在现代国家中，越来越多的伦理规范被纳入到社会的法律规则体系之中。在文明发达、法制完善健全的国家中，法律几乎已成了一部伦理规则的汇编。为了保障行政伦理，还必须对权力进行有效的监督和控制，通过以法制权，以权制权，以民制权，以德制权，从而使权力变成相对的权力；可以监控的权力。
　　（3）发展公民社会对行政活动的干预和监督。在民主政治中，行政人员的公务活动是公共责任的行为，促进社会成员对公共决策的干预和参与，加强公民的政府责任意识尤其在行政系统的输入方面要强化，民众不仅仅是行政系统输出方面的被动接受器，而应该在输入与输出双向都是积极的参与者。
　　2．制度规范与理想信念的协调互补
　　现代社会是高度法制化、规范化的社会，制度建设是根本性的，但制度作为一种“硬件”的行政伦理规范也是有局限的，它要求有相应的行政人员的伦理信念这一“软件”的配合才能充分发挥作用。伦理规范与伦理信念的协调互补，可谓“理”与“情”或“规范伦理”与“美德伦理”的协调互补。要使行政伦理规则尽可能得到广泛的社会认同，并成为所有公务员的基本行为准则和内心的自觉。因此，培养行政人员确立正确美好的伦理理想目标，并引导人们树立正确的伦理信念和价值观，成为现代行政伦理建设的一个重要内容。
　　3．确定最低要求和理想追求
　　行政伦理的最低要求就是行政行为的正当性合法性要求，也就是行政伦理的制度化、规范化的要求。它的基本内容是，建立一套广泛可行的最起码的行政伦理规范体系。行政伦理规范体系的制定和完善，不是从某种抽象的原则或理论设想出发的人为设置，而必须从中国的实际出发。所谓“最低要求”的行政伦理，也就是具有现代社会条件下最广泛的可行性或可接受性的行政伦理。这一层次的行政伦理是对每一个行政人员的起码要求，这是保证现代行政系统正常运行的最起码的伦理条件和伦理要求。
　　然而，仅仅停留在这种“最低要求”的层面是不够的，要保持道德理想人格的先进性和社会道德境界的层次感。现代行政伦理基本建设还应该包括行政道德的“最高要求”或“行政伦理的理想”层面。如果说前者的要求是“做正当合理的行为”、“做起码合格的公务员”的话，那么，后者则指向更高的道德境界，它不仅要求人们成为正当合格的公务员，而且希望成为高尚道德的模范。道德模范往往是社会道德范型。这些道德品质和范型的社会现实化程度并不是也不可能是高度普遍化的，但这种现实化程度的限制并不意味着它们是没有意义的。由于它们代表的是一种有现实可能的道德理想性质和完善的目标或方向，因而使它们具有了某种深远的道德吸引力和感召力。

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