第二节公共责任

　　一、公共责任的含义及特征
　　公共责任具有多种表现形式和丰富内涵，既不是孤立的单纯道德意义上的，也不是完全法律意义上的，而是具有多种善恶价值判断，涉及国家、政府与人民利益的关系。公共责任既是制度又是伦理。
　　1．公共责任的含义
　　行政管理意味着一定的公共责任，即职责。职责只与人的职业角色相联系，行政职责就是发挥行政管理者的岗位职能，保持行政目标，完成行政任务的责任；遵守行政规则程序，承担职权范围内社会后果的责任；实现和保持行政系统的不同岗位之间的有序合作的责任，等等。公共责任是行政管理产生和存在的基础。
　　广义的公共责任，是指国家行政管理部门的行政人员，在工作中必须对国家权力主体负责，必须通过自身职责的履行来为国民谋利益。公共责任是国民与行政人员之间联系的桥梁。它包括两方面的内涵：第一，国家的全部行政机构，作为一个整体对国民负责；第二，由于行政管理系统是由不同功能环节所组成的有机体系，为使行政部门的管理活动适应国民的利益和要求，必须在行政管理的内部的各环节、层次之间进行责任分工和权限分解。通过确立垂直的责任关系和下级对上级直接责任的办法，使公务员在工作中能够认真负责，并将公务人员的工作扭成一股合力，成为开展行政工作的动力。
　　狭义的公共责任，是指国家的公务人员违反行政组织及其管理工作的规定，违反行政法规所规定的义务和职责时，所必须承担的责任。出现上述情况时，行政管理人员要对自己的违法失职行为及其后果负责，行政机关或其他特定机构根据行政法追究其行政责任，予以惩罚。狭义的公共责任以广义的公共责任作为前提条件。
　　2．公共责任的特征
　　（1）公共责任是一种义务。作为政府机制构成的行政系统和行政人员，承受行政责任的过程，就是一个承担为国民尽义务的过程。这种义务因时代和国家阶级基础的不同大致表现出三种不同形态：在西方国家的封建时代，行政责任表现为一种契约性义务。行政责任是保障这一契约性义务的手段，在契约规定的期限或条件内，行政官吏对国家最高统治者，存在着包括人身隶属在内的绝对服从关系。在缺乏法制与民主传统的东方封建国家，行政责任则基本是一种道义上的义务。行政责任的全部目的，就在于确保行政官吏对君王的绝对忠诚，而各级行政官吏在忠君观念支配下，通常都自发地履行着为封建帝王尽忠效力的义务。在近代工业社会，随着国家权力主体由封建帝王向国民大众的转移，在一些法制较健全和法规较完备的国家，行政责任呈现出法律性义务特征。各级行政官员对国家权力主体所承担的义务，转为由法律加以固定的规范，他们承担着为国家权力主体服务的法律义务。
　　（2）公共责任是一种任务。行政管理在承担义务的基础上，还必须通过认真履行自己的义务和职责的方式，对国家权力主体负责。行政官员执行国家权力主体的意志、方针、政策的过程，实际上就是具体完成权力主体所交付的任务的过程。
　　（3）公共责任是一种监督、控制和制裁行为。从某种意义上说，公共责任是一种以外在的约束力为支撑力的个体或群体行为。在实行民主政体的国家，行政部门是为主权所有者国民服务的。为此，就必须根据国民的意志，通过一定的方式，控制行政机关及其管理活动，防止行政机关肆意追求特殊利益，而置国民的利益于不顾。
　　二、公共责任的一般原则
　　行政管理是一种权力，同时也是一种责任；权力是手段，责任是目的，责任是第一位的。行政责任作为一个伦理范畴，表现为在处理个人对政府、对行政机关以及对人民的利益关系时应该履行的行政义务。
　　1．公正
　　从行政制度的角度看，行政责任伦理就是要追求公正。在行政行为中公正是一个普遍而基本的追求。然而，人为什么要追求公正呢?这里面既有社会的原因，又有心理的原因。就社会原因来看，公正首先是社会的产物，也就是说公正问题只发生在人与人的关系之中，孤立的个人是不存在公正问题的。公正也是社会中各种利益分化的产物。如果社会中各个主体的利益是高度一致的，不存在相互之间的利益冲突，那么人们也就不会计较公正与不公正的问题。
　　公正要求还有一定的心理基础。这种心理基础最主要的就是随着人类文明的发展及人的自我意识的产生和发展，主体在自我和他人比较时对自身价值的肯定和关切。这种关切推动主体在和他人的交往中关注相互之间利益交换和分配的数量和比例，并在主体的实际所得和他认为的应得之间出现差距时产生不平（即不公正）的感觉。所以，要求公正地被对待，是主体自我意识和自尊心理的一种客观要求。
　　由于公正问题产生在人与人的利益关系中，所以利益关系的种类就决定了公正问题的划分。在各种各样的利益关系中，有两种最基本的关系形式：一是利益交换关系，二是利益分配关系。与此相应的就有两种最基本的公正形式：一是交换公正，二是分配公正。
　　交换公正。在利益交换关系中，从利益主体的交换意志来划分，可分为自愿交换和非自愿交换；从利益主体在交换中的地位来划分，可分为平等地位的交换和不平等地位的交换；从利益交换的结果来划分，可分为等价交换和不等价交换。
　　分配公正。利益分配关系是一种更为复杂的关系。这主要是因为，分配涉及的是合作产生的利益。合作利益的产生既有直接合作者的贡献，也有其他外部因素的贡献，如何进行明确界定是一件非常困难的事情。如何分配才是公正，历来众说纷纭。因此，历史上形成了各种各样的公正思想和公正原则。实际上，不同的公正思想和公正原则背后都反映了一定阶级或处于一定地位的人的利益。
　　程序公正与规则公正。交换公正和分配公正可以看作是实质性公正，因为它们与利益直接相关。还有两种形式性的公正，那就是程序性公正和规则性公正。规则性公正和程序性公正虽然是形式的公正，但由于和结果的公正（即实质性的公正）直接相关，所以，仍然是十分重要的。现代行政系统是一种高度合理化、制度化、程序化和开放性的组织，它需要的行政伦理首先是平等的合作、合理的规则、普遍可接受可操作的道德规范程序和具有公正合理性基础的系统秩序。
　　权利与义务的平等。权利与义务的平等是社会主义行政伦理公正的基本原则。行政过程和公共政策要力求做到：首先，一些基本的社会利益，如一些基本的自由权利、一些基本的社会福利和机会等都应平等地分享；而一些基本的社会负担，如对别人权利的尊重、对合法权威的服从、对公共秩序的遵守等所有公民也应平等地分担。其次，对于一些不能平等分配的利益和负担，也应该使不同主体享有的利益和创造这些利益时各自所做的贡献在比例上大致相等。一般来说，不能是无偿占有他人劳动的结果，而只能是对自己劳动的报偿。社会主义的权利与义务平等原则就是要消灭不劳而获。
　　2．效率
　　一切行政活动都须保证其有效率和高效率，这是行政管理的基本要求。其基本内容有四：一是惟实行政的意识，惟实即实事求是，按客观规律办事，一切从实际出发，这是行政效率的根本点；二是积极行政的意识，所谓积极就是充分发挥主观能动性，积极主动地去认识、把握客观规律，积极主动地克服困难，创造条件，争夺时机，参与竞争；三是科学行政的意识，这里所讲的科学行政意识，主要是指努力学习、应用现代科学技术，以科技进步的新成果不断改善行政方式，提高行政能力；四是充分行政的意识，是指充分利用行政投入的各种资源，使有限的投入创造较大的有效产出，节约行政资源。
　　3．道德
　　（1）行政组织的道德。行政组织的道德是相对于行政管理者个体道德而言的，它由行政体制内在的一系列分配权利和义务的原则、规范所构成，并通过社会结构关系、一系列的政策、法规、条例和成文的或不成文的制度等环节表现出来。体制伦理依附于体制而存在，与个体道德相比较，体制伦理对于维系社会秩序、规范人们的社会行为具有优先地位。
　　（2）行政管理者的职业道德。行政管理者既要具备社会成员的一般伦理，又要具备作为政治角色的职业伦理。职业伦理应该是相对于社会群体的关系以及特别事项而言的，职业道德实质上就是责任与义务的表现。责任就是对国家权力主体负责，通过自身职责的履行，来为国民谋利益。对国民负责，从国民的利益着想，实质就是“公仆责任”。责任也是一种义务，承担为其服务对象尽责尽职、谋取利益的义务。对行政管理者来说，行政活动过程是一个承担为国民尽义务的过程。崇高的人生目的（或职业目的）赋予责任以意义，而责任也可看作是目的的一部分。实现责任伦理，必须具备两方面的基础：一是指导行为的行政良心；二是实现职业功能的能力。
　　三、公共责任与行政伦理
　　公共责任是行政伦理的具体化，公共责任只要与一定的责任意识相联系，就是行政伦理问题，可能表现为有利于或有害于政府和人民利益的行政行为，它们也就同时成为行政伦理责任。任何政府为了实现其统治与管理效能，都必须具有为之服务的行政伦理与公共责任制度。
　　1．行政伦理的价值判断
　　在市场经济的发展过程中，效率与公平、理想与现实、理智与情感、义与利的矛盾冲突是始终存在的。因此，不同的伦理价值观具有不同的价值判断和选择。
　　任何现实制度都不可能完全符合伦理理想，伦理原则不可能在现实中完全体现出来。因为，对现代社会制度伦理合理性基础的论证不仅受现代社会普遍事实的制约，而且也受到不同国家和民族文化传统、思维方式、乃至思想家个人风格的影响。同时，现实的制度不是按照公正的道德理想人为地设计出来的，而是各种力量交互影响、各种利益相对平衡的结果。它受制于各种具体的社会历史条件，也受制于人性（尤其是人的理性和德性）的发展水平。这就牵涉到行政伦理的选择问题，行政伦理的选择实际上就是用什么标准证明行政行为的正确或公正。
　　行政伦理的选择模式是多种多样的，主要有义务论行政选择模式、目的论行政选择模式、本质论行政选择模式。义务论行政选择模式包含两层含义：一是指行政选择要履行行政责任，责任就是义务；二是指行政选择在本质上要符合某一原则。目的论的行政选择模式，是根据行政行为后果的效益作为行政选择的价值取向的。本质论的行政选择模式，是根据行政行为内在的良好或内在价值作为行政选择的价值取向的。
　　在现实生活中，不同利益主体都倾向于自己首先得到利益，每一利益主体都会从自己的利益出发作出价值判断。社会应当把哪些财富看成是正当合法地获得的?哪些竞争手段是正当的?各种分歧是否能得到解决?社会利益关系的协调应当从哪一个环节着手?要在这些问题上达到普遍的一致意见显然是困难的。但是，如果没有大多数成员的基本一致的或接近的意见，利益关系的协调事实上是不可能的。实现社会利益关系的协调绝不是一个简单的经济安排的问题，它的解决需要行政系统能够在社会的制度安排与政策调整上有更大的合理性，能够确立更为公正的原则与程序。
　　2．公共责任的自律与他律
　　自律是内在的约束机制，只有提高自律意识，才能将外在的强制变为内在的自觉，形成良好的道德习惯。
　　公共责任的他律性。行政人员拥有行政职权的同时就意味着负有一种责任，而且具有他律性。行政管理者履行行政责任是义务要求。《国家公务员暂行条例》等有关法规中对公务员的责任和义务就有明确的规定。国家公务员的责任是不以国家公务员个人的主观意志为转移的，具有客观规定性。
　　行政责任的自律性。自律是权力约束的基础，自律是指拥有行政权力的人自觉接受各种监督，自觉遵守法纪规章，自觉保持廉洁情操。行政责任的合理性与有效实施不仅仅在于制度本身的完备周全，也在于行政人员的道德理性。只有对于拥有美德的人来说，才可能了解如何去运用规则。因此，行政责任的自律是至关重要的。
　　行政良心是公务员在履行行政职务过程中逐步形成的一种伦理意识。行政良心是公务员意识中的一种强烈的行政责任感和自我评价的能力；行政良心是公务员在深刻理解国家、政府及行政机构制定的法律、法规、政策与伦理原则的基础上，以高度负责的态度，对自身行政行为的善恶价值进行自我评价和自我修养的过程；行政良心是多种行政道德心理要素在行政人员意识中的有机结合及相互作用的结果。
　　国家行政活动范围和权限的日益扩大，在客观上要求行政人员提高为国家权力主体服务的自觉性、积极性，增强工作责任感，提高行政能力，以优秀的行政责任技术和高尚的职业道德，在纷繁的行政活动中，自觉地对国家权力辜体负责。把外在的伦理约束和内在的道德自律相结合，监督或强制行政人员在行政过程自觉履行伦理义务、责任和使命。行政伦理制度、规范的他律与行政伦理信念、良心的自律共同构成行政伦理系统，二者相互配合、相辅相成，形成合理有效的行政伦理操作系统。

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