再说说体制上的。

    土地执法监察体制几经变化，逐步从政事不分到政事分开，从块块管理到目前的省以下实行垂直管理，应该说是在努力适应不断变化了的新形势。但几年来的实践证明：目前的管理体制并没有达到当初体制改革设计的目的。大量耕地甚至是基本农田被非法占用；土地违法行为数量激增且屡禁不止；对土地违法行为的查处缺乏应有的力度等，就是最好的证明。为什么这次重大的土地管理体制改革达不到预期的目的呢？笔者以为：这种体制改革的设计 不大符合土地管理的实际，或者说不大符合我国的国情。且不说地（市）、县土地管理部门人、财、物三权在同级人民政府掌握之中，就是像税务等部门完全实行人、财、物垂直管理，也难以改变目前土地执法疲软的局面。对于三权在同级地方政府的模式，和块块管理模式相比较，几乎可以说是换汤不换药。土地管理部门还是要完全听命于同级政府，什么土地违法行为能查，什么土地违法行为不能查，并非完全由土地管理部门说了算。垂直管理后，土地管理部门虽说不属同级政府的职能部门（地市、县区两级），但其行为仍然要受到政府的严格约束。政府要强力推动地方经济发展，在土地合法供应不能满足需求的情况下，必然会采取违法手段占用土地。此时，土地部门去查政府，无疑是以卵击石。记得多年前在报纸上看到过一位法官的感叹：我很想依法办案，维护法律正义。但在你还没这样做之前，你可能就会莫名其妙地被挪位了，想当卫士都没机会。不能说这位法官的感叹在今天的土地管理领域已是昨日黄花。确实，现在政府想随时给不顺眼的土地管理部门负责人挪位已不可能，但土地管理部门与政府及相关部门却仍然存在着千丝万缕的联系，土地管理部门是不可能超然于外的，土地管理部门的负责人不能不面对这样的现实而顾虑重重的。当前，地方政府主导下的土地违法行为占总数80%以上，许多地方的土地管理部门在政府实施的土地违法行为中扮演着重要的角色就是最好的说明。对于后一种模式，尽管土地管理部门的独立性更强些 ，但由于许多日常工作的开展离不开地方党群组织和政府及相关部门，要想严格依法管理土地，严肃查处土地违法行为，同样也不是一件容易的事。

    还有机制上的。

    现在查处土地违法案件，可以说是全方位的了。法律法规纪检监察都有规定，对土地违法行为者的责任追究有行政的、刑事的、民事的和经济的，不可谓不全面。对案件的查处规定有移送的、联合办案等机制，可能涉及的单位和部门有公安、检察、纪检监察，按说是阵容强大，可实际效果却并不令人满意。什么原因？主要是这些规定过于原则，机制发挥不了很好的作用，资源得不到有效的整合。各种责任是明确的，但如何去做才能追究到责任人的责任却并不明确。实践中，一些部门和单位认为查处土地违法行为是土地管理部门的事，与己无关。处理人是得罪人的事，都不想沾。由于没有明确细致的规定，土地管理部门按规定移送或提出联合办案，若是不合意，有关单位和部门总能说出若干条理由来加以婉拒；即使勉强接受，也是久拖不决。上级部门追得实在太紧，处理几个小鱼小虾应付一下，或者是大事化小，从轻发落，风头过去了，可能还把处分决定从档案中抽走，即搞所谓的“假处理”。违法者不仅毫不畏惧，事后可能还被提拔重用。土地管理部门单打独斗，最终沦为孤家寡人，倒有几分像塞万提斯笔下的堂吉坷德了。

    上述几种原因虽说是导致目前土地执法疲软的重要原因，但笔者以为这仅仅是表象的，真正深层次的原因是在于那只推动地方政府不顾一切强力推进经济发展的手，这才是问题的根本。

    那么，这是一只什么样的手呢？专家们认为这只手是：现行的财税体制和干部的政绩考核机制。在这只手的操控下，地方政府不得不以极大的热情来发展经济，促进地方经济的快速发展，以改变地方的落后面貌。这不仅容易出政绩，而且也有利于自己的快速升迁。发展经济，恐怕再也没有什么比上项目来得更快了。于是，不但“工业强省”成为首选，工业强市、强县、强乡也紧紧跟随，就连许多村也完全不顾自身实际，纷纷高喊“工业强村”了。发展工业，必然要大量占用土地，在当前国家进行宏观调控，紧把土地供给闸门的形式下，一些地方政府铤而走险违法占用土地发展经济也就势在必然了。按照现行法律规定，地方政府既是土地的管理者，又是相当一部分土地占用的审批者，甚至是使用者，当两者发生矛盾时，在那只看不见的手的强力推动下，天平向何方倾斜是十分明了的了。面对这种形势，土地管理部门要想规范用地秩序、依法查处政府主导下土地违法行为无疑只是一厢情愿的事了。

    土地执法疲软的病因找出来了，如何治理，关键是对症下药。依笔者之见，对于法律上和机制上存在的问题不难解决，从某种意义上讲，是属于立法技术问题。只要认识到问题的存在，有关部门给与足够的重视，是不难解决的。眼下真正要着力解决的问题是：改变那只推动地方政府片面发展地方经济之手的作用，即改变目前的财税体制和干部的政绩考核机制，促使地方政府牢固树立可持续发展、绿色发展、协调发展、科学发展的理念，转变政府职能，变参与经济为服务经济，变政府招商引资为营造良好的投资环境，变土地资源的使用者为监管者。

    上述问题是发展中出现的问题，自然也只有通过不断深化改革、不断加快发展才能加以较好解决的。但不能不看到，这需要假以时日，而非一蹴而就。笔者以为，在目前财税体制和干部政绩考核机制中存在的问题一下难以有效解决的情况下，可以考虑从以下两方面加以改革。

    一是完善土地违法责任。现行的土地违法责任是根据“行为--责任相当”原则设置的，即你实施了什么土地违法行为，就要承担相应的违法责任，这对打击各种土地违法行为无疑起到了良好的作用。笔者称目前的土地违法责任模式为“金字塔型”。根据这种模式，大量处理的是处于塔底的行为实施者，他们往往被追究较为严厉的行政、刑事、经济等责任，越往上，被追究的越少，处理的越轻。实践证明，这种模式不符合我国土地管理现阶段的国情。因为，现阶段土地违法的主体主要是地方各级政府。实践中，地方党委、政府的决策者并非真正自己去实施土地违法行为。他们只需通过自己的语言、态度甚至是一个暗示就可以完成一个土地违法的决策，交由有关人员去完成。而当有关部门追究土地违法行为时，领导的决策可能找不到只言片语，无法追究其相应的责任。实施者被处理，决策者照样在做出违法决策，交由新的实施者去实施。这便是土地违法势头不减，反而蓬勃的原因吧。方兴未艾的“以租代征”便是典型。为此，笔者建议在土地违法责任中增设“引咎辞职”和“责令辞职”两种形式，用以追究地方党委政府主要负责人在土地管理中失职渎职行为。在调查研究和科学论证的基础上，由国务院或监察部制定有关刚性规定：一个地方一个年度中发生多少宗政府主导下的土地违法案件，涉及多少新增建设用地（其中多少基本农田）；多少宗政府主导下的土地违法案件未被立案查处等，该地方党政主要负责人应当引咎辞职或责令其辞职，以此来弥补现行土地违法责任设立的不足，使决策者承担其相应的违法决策之法律责任。

    二是进一步改革土地管理体制。前面已分析，目前的土地管理体制并没有达到设计者的预期目的。其实，整个国土资源系统实行省以下实行垂直管理完全没有必要。国土资源系统担负的土地、矿产、测绘大量基础性工作离不开当地政府及相关部门的配合，有些就是政府的责任，如基本农田保护、土地利用总体规划的编修等，没有政府的统一组织、领导、协调，便无法开展和完成。笔者认为：把县以上国土资源执法监察职能及队伍独立出来，实行完全意义上的省以下甚至国土资源部以下的垂直领导，强化国土资源执法监察，整合力量，最大限度地排除干扰，依法独立执法足矣。

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