土地执法疲软似乎是已成共识。于是中央政府又是改革国土资源管理体制，省以下国土资源管理部门实行垂直领导；又是连续发布文件，设立国家土地督察总局，并向全国派驻9个分局；又是开展专项行动，要求各地严厉查处以“以租代征”为主要类型的土地违法行为，直到国土资源部近期在全国高调开展土地执法百日行动，决定集中查处一批大案要案，以遏制土地违法行为不断攀升的势头，打一场守住18亿亩耕地的保卫战，不可谓决心不大，措施不力。

    土地执法疲软既然成为了常态，那就一定有它的原因。笔者以为原因是多方面的，既有法律上的，也有体制上的，也有机制上的，当然还有更深层次上的原因。本文试作分析。

    先说说法律上的。

    一是土地执法队伍的设立缺乏法律层面上支撑，土地执法队伍硬不起来。土地管理法把执法监察的权力赋予了县级以上人民政府国土资源管理部门。而根据政事分开的原则，县级以上地方人民政府国土资源管理部门实际上并不直接查处土地违法案件，仅行使处罚权，案件的调查取证等具体工作则由专门的执法监察队伍承担。这支队伍也不是随便找几个人就能干活的，行政处罚法对此是有严格规定的。不符合规定的队伍，从依法行政的角度讲，就不能执法。因此，成立一支合法的队伍，就成了县级以上土地管理部门的最大愿望。由于法律上对土地执法监察队伍设立没有作出刚性规定，是否设？怎么设？性质如何等等，就全凭土地管理部门与地方党委、政府及相关部门进行公关的水平了。地方党委和政府主要负责人对此重视的，还好说，否则就没指望了。所以，现在的土地执法监察队伍可谓五花八门：编制上，有行政的、事业的；经费上，有财政全额供给的、差额供给的、自收自支的；队伍设置上，有的独立、有的与土地执法监察机构合署办公（少数市县（区）甚至还没有队伍）；人数上，地市一级队伍多的有几十人，少的仅四、五个人。要让这样的土地执法队伍在执法上底气足，硬起来，不疲软，看来实在是强人所难了。

    二是法律上对一些土地违法行为的处罚规定难以执行到位。比如土地管理法第73条、第76条都有没收地上建筑物的处罚规定。但如何没收？由哪个或哪些部门来没收？没收后如何处理？法律上没有相应的规定，实践中也就难以操作，那么，最后就会演变成不操作，或者是以罚款代没收。这样的处罚就形同虚设。土地管理部门照这样的规定下处罚，违法者却并不拿它当回事。再比如，土地管理法第81条规定，对擅自将农民集体所有的土地使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。没收违法所得、罚款等处罚好执行到位，但这不是目的。“责令限期改正”才是目的。可被处罚人就是不改正呢？拒不改正怎么办？法律上没有给出答案。土地管理部门拿被处罚人没辙。就是申请人民法院强制执行，法院恐怕也难以处理。所以这一目的事实上难以达到或者说根本达不到。刚性规定就很不刚性了。

    三是法律修改滞后，面对一些新的土地违法行为，无法依照现行法律规定给与处罚。这方面最典型的莫过于“以租代征”了。它不同于非法出租农用地用于非农业建设，属于新形式下出现的土地违法行为。但按照现行土地管理法律，找不到相应的条款给与处罚。而立法机关在法律不能及时修订的情况下，又不及时对此违法行为的定性和处罚做出法律解释，尽管国务院在《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》中对“以租代征”行为给与了定性，可按行政处罚法的规定，此种定性并不能作为实施行政处罚的依据。这可让土地行政执法机关深感头疼：对“以租代征”违法行为，要不睁一眼闭一眼；要不放弃依法行政的原则，按有关文件规定处罚，准备承担败诉的风险。如此，在查处中自然是底气不足的。

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