第三，着力公共服务的部门衔接。管控型的人口基础管理，起始于人口登记，延展于人口统计，落实于人口管制，其业务不便于包容更为多样性的人口管理内容。这种管理依赖于行政指令，由自上而下的行政机构运行，既不便于公民自治组织等社会组织的参与，也不便于为其他的公共事业机构开辟管理接口。目前，这种状况已不能适应日益复杂的人口管理需求。服务型的人口基础管理，在职能设计上，必须有利于支撑和衔接涉及人口发展的所有公共服务领域;在管理主体上，必须有利于创造行政组织、公共服务机构、公民自治组织等共同参与的格局，形成多级政府、多个部门、多元组织有效协同的综合治理体系。

　　第四，落实行政职能的社区整合。社会政策依托单位制度来落实，社会福利通过单位福利来兑现，人口管控借助单位管控来实现，是原有人口管理体制的一个重要特点，也是造成我国社会管理领域诸多不平等的一个主要原因，又是当前实施社会管理体制改革不得不突破的一个基本着力点。改革开放以来，“单位办社会”的原有机制仍然存在，有些地方甚至形成所谓“工厂政体”，在新的条件下进一步强化了单位制度。新的人口基础管理，必须让“单位人”还原为“社会人”，以居民社区为基本载体，实施属地管理制度，整合政府、社会组织和公共服务机构等各种力量。

　　新时期人口基础管理的基本框架

　　按照新时期人口管理转型的基本要求，我国人口基础管理的体系框架应包括以下组成部分。

　　第一，实施人口规划。确立人口规划的行政约束力。制定并实施人口发展规划。通过有约束力的人口发展规划，统筹协调劳动就业、社会福利、义务教育、基本医疗、社会救济、计划生育、外籍移民、户籍制度等社会管理长期计划。

　　提高人口规划指标的行政调控力。依据人口规划协调公共服务和社会管理政策。人口规划是在特定财政能力下实现特定人口发展水平的纲领性目标，应该成为调节公共服务和社会管理政策的基础性变量。

　　实施人口动态监测。运用人口规划，监测政策效果、评价行政效率、考量机构业绩。人口规划提出的特定地区特定时期人口发展的约束性指标，应成为衡量社会管理水平的主要依据。

　　第二，整合人口登记。整合人口登记管理。整合人口出生、婚姻、流动迁移、死亡和选举等登记管理职责，形成简约、有效、统一和动态的人口登记制度。

　　建立人口基础档案。以公民身份号码为标识，记载人口登记的数据项，以及应纳入城乡居民个人的相关基本国民权利和义务事项，如户籍、教育、兵役、婚姻、医疗、护照、计划生育、就业、纳税、社会救济、社会福利等。该档案以公民个人为单位建立，只登记基础信息，各事项的详细内容由具体负责该事项的职能部门登记建档。

　　形成有效的人口信息校核能力。人口的流动性，决定了人口信息校核的必要性。信息校核的技术手段，不能代替实际的人口信息校核管理。有必要在基层建立专业的人口动态信息校核队伍，为各社会管理部门提供统一的信息校核服务。

　　建设全员人口信息公共服务平台。运用分布在各部门的人口信息，实现基础信息统一采集、专业信息分部门采集，基础平台统一建设、专业平台分散建设，基础业务统一支撑、专业事务各自完成的格局。减少和防止竞相设置基层工作机构、重复开展基础工作等问题。

　　第三，统一信息服务。建立专业的人口信息服务机构。改变目前人口信息服务无专门法律保障、无专门机构支撑、无专项法定职责的状况。通过人口基础信息的采集、整理、校核、存储和共享，形成人口信息服务能力。

　　建立以公民身份号码为中心的人口识别机制。构建其与其他法定居民证照编码的对应关系，作为人口基础档案与专项具体档案相互连接、检索、查询的工具。

　　建立基于人口基础档案的人口信息服务机制。人口基础管理部门通过基础档案，承担对各类政府行政机构、公共服务事业机构及公民自治组织提供人口基础信息服务的职责;负责人口基础统计工作;形成对居民个人实施公共服务的统一基础工作平台。人口出现跨行政区域的迁徙时，由人口管理部门通过基础档案，负责流(迁)出地和流(迁)入地的相关信息衔接，并协助其落实在迁入地的各项基本权利。

　　建立城乡两类社会福利的核算工作平台。在实行城乡统一的人口登记制度后，继续保持区分城市福利和农村土地福利这两类不同福利的能力，并为相关福利机构提供两类不同福利的核算、换算服务。

　　第四，实现社区管理。强化社区人口管理能力。社区管理是实施人口管理的基础节点，也是衔接各项政府公共服务的重要枢纽，因此成为构建服务型人口管理体制的关键环节。改革以“户籍管理+单位制度”为基本支撑的现行社会管理体制，探索建立新时期以“人口登记+社区管理”为基本支撑的社会管理体制。

　　建立社区人口服务管理站。一般来说，社区站设置在城市的街道办事处和农村的乡(镇)政府。有条件的地方，社区站可以在居民密集区派驻工作人员，开展到户到人的服务管理工作。具体承担人口登记及各类社会福利、社会救济及其他有关公民权利和义务事项的落实。

 　　实施人口基础信息采集与校核。实现在基层(社区)人口基础信息统一采集;在县(市、区)人口基础信息服务及其相关信息分部门管理。

　　衔接政府公共服务项目。政府承担的基本公共服务项目，在县级统一规划、合理配置，整合乡(镇、街道)负责这些服务项目的职能部门，以集中使用公共服务资源，降低运行成本，提高利用效率。这些服务项目与辖区居民的衔接工作，交由社区人口服务管理站负责。

　　衔接社区内公益服务项目。由城市居民委员会或农村村民委员会按照自治原则自设的社区服务项目。一方面必须严格与政府承担的基本公共服务项目分开，不能占用公共管理资源;另一方面，要与政府服务项目有机协同，此时，衔接工作可通过社区人口服务管理站进行。

 　　毋庸讳言，重建人口基础管理框架，需要修改一批有关社会管理的法律和法规，调整一些政府管理职能和机构。在我国经济社会面临深刻转型的今天，由于原有人口管理体制的不适应带来的社会困扰越来越多，人口城乡间、区域间迁徙规模带来的社会压力越来越重，政府公共服务项目急剧增加带来的体制重构需求越来越大，人口基础管理体制的改革已刻不容缓。

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