人口基础管理，是整个政府人口管理体系的底层构造。本文试图对我国社会管理创新中的人口基础管理转型问题加以分析。

　　我国政府人口管理与人口基础管理现状

　　政府人口管理是实施各项行政职能的基础。我国是一个实行中央集权制行政体系历史久远的国家，政府人口管理的制度十分完备。从秦汉魏晋时期的“乡里制”，到唐朝的“乡保制”、宋朝的“都保制”、元朝的“村社制”、明朝的“里甲制”、清朝的“保甲制”，再到民国时期的“户籍制”，历代统治者已经建立了相对规范的人口登记、统计和管理制度，涉及人口出生、死亡、流动、迁移及社会关系等方方面面的内容。

　　我国现行的政府人口管理体制，就是在这样的历史传承下形成的。目前的管理以户籍制度为核心，通过区分农村人口和城镇人口两类人口，依托单位制度和属地制度，对人口登记、人口统计、人口监测、社会福利、社会救助及其他涉及居民公共服务的事项进行管理。从中央政府层面看，在国务院的各个组成部门中，直接参与人口管理的部门有13个，其中：发改委承担拟订和协调人口发展政策的职责;公安部负责户籍登记、出入境管理、移民管理;民政部承担社会救助、社会福利、社会优抚职责，并承担婚姻、殡葬、收养等管理;人社部承担劳动就业和社会保险管理、职业培训、劳动权益保护、国民基本风险保障等服务;住建部承担保障城镇低收入家庭住房职责;教育部承担义务教育、普通高中教育、幼儿教育、特殊教育、职业教育、成人教育和扫盲管理职责;卫生部承担公共卫生、疾病防控、医疗保健和预防、减少出生缺陷与先天残疾等服务职责;人口计生委承担人口规划、人口发展战略研究、人口流动和分布监测、计划生育管理服务、生殖健康服务等职责;文化部承担推进公共文化服务职责;外交部承担海外领事工作、海外侨务工作、会同处理移民事务;民委承担民族识别和民族成分管理职责;人民银行承担社会信用体系的建设推动工作;国防部负责兵役管理及预备役动员职责。此外，在国务院直属机构中，统计局负责人口统计和人口普查工作，体育总局负责全民健身计划和国民体质监测等职责;在国务院办事机构中，侨办负责归侨侨眷工作;在国务院直属事业单位中，社保基金理事会负责社会保障基金的管理。

　　这些职能大体可以归纳为三类：一是人口基础管理，如人口登记、人口统计、人口规划、人口监测及人口基础信息管理等;二是人口专项管理，如治安管理、选民登记、移民管理、兵役管理、民族管理、特殊人群管理;三是人口公共服务，如教育、就业、社会保障、社会救助、卫生、计划生育等。其中，人口基础管理的运行，是政府履行其他有关人口服务和管理职能的基本前提。新时期的人口管理转型，关键在于人口基础管理的转型。

　　人口基础管理转型的基本要求　　

　　按照社会管理创新的基本宗旨，适应经济社会又好又快发展的需要，新时期人口基础管理的转型应当满足以下要求。

　　第一，确立“人口服务”的管理宗旨。我国原有的人口基础管理体制，是在计划经济时代，为加速工业化的原始积累，严格划分城乡户籍人口、有效分隔“土地福利”和“城市福利”而逐步构建起来的，具有鲜明的“人口管控”特点。有效控制管理对象的行为，是任何管理得以实施的必要条件。但是，这种管理必须受到其管理目的的引导、管理道义的约束和管理条件的限制。第二次世界大战后，多数先行国家的行政重心逐渐向社会福利管理转移，它们的人口基础管理，普遍形成了一种以“人口服务”为主的新体制。这种体制并没有放弃人口的管控，只是这种管控的核心目标是人口服务，基本手段是人口服务，表现形式也是人口服务。它将管控寓于服务之中，而不是相反。我国社会转型下的人口管理，显然也面临着类似的调整。

　　第二，满足人口自由迁徙的权利。管控型的人口基础管理，服从于计划经济体制的需要，以最大限度地控制人口自由迁徙为目的。改革开放后，大规模的人口跨行政区流动和大量“社会人”的产生，冲击了这个体制的正常运行。随着人口转型期人口迁移规模的进一步扩大，这个体制面临着更大的挑战。其实，国际上多数先行国家都曾经历过限制人口自由迁徙的管理时期，但是在市场经济的销蚀下，最终被新的制度取代了。我国的人口基础管理转型，应大幅度取消原有管理对人口自由迁徙的不合理限制，保障人口发展的均等机会，将以人口户籍地为主的管理方式，改变为以人口现居住地为主的管理方式，着力人口流出地和流入地的信息跟踪，衔接人口流出地和流入地的相关公共服务，在实现基本公共服务均等化的过程中，建立有利于保障和再造均等居民身份的人口管理机制。

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