（二）土地利用规划制度

    土地利用规划制度是土地管理的依据。要采用世界上最严格的管理方式来保护耕地，则首先必须制定和执行世界上最严格和权威的土地利用规划。

    中国耕地面积大量减少，其中最重要的原因之一即为土地利用规划管理薄弱。其薄弱环节主要表现在：⑴土地利用规划缺乏明确的、权威的法律地位；⑵土地利用规划编制的科学性和实用性有待于提高；⑶土地利用规划体系仍偏重于各类土地利用数量指标的编制和自上而下的指标控制；⑷土地利用分区在土地利用规划中尚未得到应有的重视；⑸规划对经济发展的区域化、专业化趋势估计不足，造成土地用途管制在许多地方的实施难度很大；⑹土地利用规划的实施缺乏必要有效的手段。

    针对土地利用规划的不足，认为应做到以下几点：

    ⑴土地利用规划工作必须法治化，中共中央[1997]11号文件已经指出：“土地利用总体规划一经批准，就具有法律效力。”这就为土地利用规划法治化提供了良好的基础。我们应参照西方《区域规划法》，结合中国国情，着手制定专门的《土地利用规划法》，其中还应纳入西方颇具优越性的规划公示制度，从而从法律上保证土地利用规划的编制、实施与管理，提高规划的权威性。

    ⑵土地利用规划修编必须增加其科学性和实用性，要结合区域规划，进行专门的区域研究。土地利用规划修编必须具有科学性，在修编过程中，首先应注意规划与区域研究相联系，要充分考虑区域经济发展对土地利用规划的影响，分析区域未来土地利用的数量及其结构特征，尤其是经济发展速度快的沿海省区要充分考虑其未来发展；同时应分析现代企业制度改革对土地利用规划的影响，以及产值增长对耕地的需求等。其次，应高度重视高新技术的应用，以建立一个科学实用的土地利用规划管理信息系统。

    土地利用规划修编还必须具有实用性。首先应通过区域研究调动相关部门的积极性，科学地将各项规划纳入土地利用总体规划的范畴，提高土地利用规划的地位，增加其实用性；其次，土地利用规划修编还必须体现定性、定量、定位、定序的要求，以保证其切实可行。定性是确定土地的用途，在明确土地用途时，必须从中国特殊的土地国情出发，严格遵循保护耕地原则、节约集约利用原则以及因地制宜原则等。定量是在定性的基础上确定每项用途占用多少土地。在进行定量时，首先要牢固确立耕地总量动态平衡的目标，保证耕地总量只能增加不能减少，并努力提高质量；其次要控制建设用地规模，立足内涵挖潜。定位是土地利用时的空间定位。首先划定各类用途区，其次制定各用途区的管制规划，最后明确管制区内各地块的用途，作好《土地用途许可证》（或《基本农田占有许可证》、《开发利许可证》）的发放。定序就是规定地块何时利用，主要是规划的时间安排与期限的问题。

    ⑶严格土地利用规划的实施。用途管制是土地利用规划必不可少的部分，规划实施必须以许可管制为手段，因此必须制定一系列的制度，如规划许可证制度、项目预审制、动态监测制以及占用耕地与开发复垦制度挂钩制度等等，以改善规划实施不力的状况。做到五个落实，即规划的法律地位落实，规划的管理组织落实，规划管理的内容落实，实施用途管制的措施落实和土地利用利用监测落实。

    （三）土地用途管制制度

    中国现行土地管理体制是用地分级限额审批制度。由于土地利用的经济势差，地方政府受经济利益的驱动，普遍采用化整为零和下放土地审批权进行非法批地，以致于在上世纪末和本世纪初耕地总量出现了锐减的态势，上一轮土地利用规划的指标严重超支。为解决以上问题，中央文件曾明确指出，“必须对农地和非农地实行严格的用途管制”。根据国外的成功经验，实行这种制度，首先要以土地利用规划为基础，其次是实行非农建设开发和农地用途转用许可制；三是通过立法来制定与此相配套的法律制度。

    土地用途管制要根据土地利用规划的目标和内容，划分各种利用区域，确定其利用方向。结合中国实际情况，把土地分为农业区、建设用地区和未利用区，在此基础上参照国家土地分类标准和逐步划定耕地、林地、园地等各类农业用地以及道路、乡村、城市、独立工矿企业等建筑用地范围，最终落实到每块宗地；同时应制定各用途区管制规划，明确制定允许做什么，不允许做什么；最后再用文字标明各级土地利用分区图上每块宗地的用途，并以此作为实施土地用途管制的依据。

    土地用途管制的重点是控制农地的非农利用，因此必须实施建设开发和农地转用许可制。首先应对农地进行分等定级，可参照国外经验，把所有农地分为上、中、下三等，明确规定上等农地原则上不许转用，劣等农地可以转用，中等地要在劣等地转用时有困难时才能转用；其次，建立土地用途转变许可制度，并依据规划转变土地用途，必须经过审核、批准，发给许可证，目的是保证年度土地实用计划的执行，避免利用规划缺陷，搞各种变相转变土地用途。对于那些确实需要占用农地经营的建设项目，必须符合土地利用规划的许可，以及用途区管制规划的要求，即经过农地转用许可后方可开发建设。

    完善土地用途管制制度还要通过立法保证实施。国家以土地所有者的社会财富、自然产品的享用者、分配者身份，对濒于危急，处于警戒线以下的土地资源，以强制手段，采取保护、救助之策的用途管制是符合社会公共利益的，体现了社会在土地上的内在权利具有重大社会价值，应尽快制定出台《土地用途管制法》、《耕地保护法》以及《土地收益分配方案》等法律法律法规。通过这些法律制度建设，对耕地采取特别的保护措施，调整土地收益分配关系，减少大量占用农地的经济诱因，把土地收益用于土地的开发和复垦，从而实现耕地总量动态平衡的宏伟目标。

    充分调动地方各级政府的积极性，是土地用途管制能否成效的关键。首先要转变旧的用地观念。变“千方百计占用耕地”为“想方设法保护耕地，合理用地”，变“要我保护耕地”为“我要保护耕地”。只有当保护耕地、保护农用地成为地方政府的自觉行动时，耕地、农用地才能真正保护住。

    在土地利用规划制度和土地用途管制制度基础上建立土地用途变更监测预警系统。（1）开展经常性的土地用途变更调查和土地变更登记。继土地资源调查、土地初始登记后，应将土地变更调查和土地变更登记作为日常工作来抓，而不应事隔若干年后搞突击调查，并每年公布土地用途变更状况；（2）建立全国航、卫片监测网络。在全国典型基础若干航、卫片监测网点的基础上建立全国土地利用监测网，跟踪土地用途变更状况及其对生态环境造成的影响；（3）建立耕地保护预警系统。研究制定我国人均耕地警戒值，而不是盲目套用人均0.8亩这一数值，同时研究制定科学、规范的土地质量评价标准，为土地质量保护提供依据。

    （四）土地整理

    土地整理已是世界上，特别是发达国家土地管理保护的重要内容，并且效果显著。归纳西方国家土地合并的经验，结合对中国土地的整理的调查研究，给出以下政策建议：

    1、将土地整理纳入土地利用规划体系    

    土地整理应以土地利用规划为基础，有计划、有步骤的进行。一是要把土地整理作为一项长期战略任务，作为重要内容纳入各级规划之中，在规划工作中，确立土地整理的目标和指导性意见；二是使土地整理成为促进土地用途管制的有效措施，对现状不符合规划所确定用途分区要求的要优先整理，调整用途；三是土地整理应纳入计划管理。各地要因地制宜、量力而行，分年度逐步实施土地整理；四是建议以土地整理为核心，加快建设土地利用规划的实施体系。

    2、市地整理与农地整理统一、协调进行
    
    从各地整理的经验看，中国土地整理内容还仅限于农地，至多拓展到小城镇用地。然而，若不能将市地与农地整理统一协调进行，就难以阻止市地扩张对农地的蚕食，无法保护农地整理的成果。而中国地政管理的薄弱环节就在于市地，市地整理潜力很大。有关资料显示，现阶段城市土地闲置很严重，而且城市土地利用也存在布局不合理、土地利用效益不高等问题。因此市地整理应与农地整理协调进行。

    3、土地整理是一项系统工程，应重视相关配套政策问题  

    土地整理中所涉及的不仅仅是土地本身的问题，还涉及农业政策、产业政策、户籍政策、行政体制等社会经济多方面的问题，这就需要土管部门与农业、公安及有关行政或企事业单位协同进行，政策必须相互配套，这样才能保证整理工作的顺利进行。

    4、以价值为核心，科学确立土地分配及利益调整机制    

    中国土地整理是按土地的实用形态重新进行土地分配的，即实物整理。然而，对于用地关系复杂的地域，实物整理则不可行。因此应参照西方土地合并的经验，对土地整理前、后参加者的土地价值进行评估，并按土地价值来确定参加者应分的土地，这样就使土地整理更具有科学性，从而明确土地整理过程中的土地分配及利益调整。    

    参考文献     

    1.刘书楷.国外和台湾地区土地使用管制和农地保护.北京：北京大学出版社，1997

    2.王小映.论我国农地制度的法制建设.中国农村经济。2005（2）

    3.陈红生.土地用途管制的难点和对策研究.中国土地科学.1999（7）

    4.余艳琴.论我国农地产权制度的持续创新.农村经济.2006（1）

    5.李仁方.浅谈农村土地制度中存在的问题及对策.农村经济.2002（1）

上一页12下一页