一、传统城镇国有土地使用制度及其弊病
　　改革开放之前，中国采取行政划拨方式，把城镇国有土地无偿、无限期地分配给单位和个人使用，不允许土地使用权作为一项财产权利流转。人们通常把这种土地使用制度概括为“行政划拨，无偿、无限期、无流动的土地使用制度”。这种土地使用制度有许多弊病，完全排斥地租规律、市场机制对土地利用的调节作用，致使土地在经济发展中不能更好地发挥应有的作用，特别是人们都想占好地、多占地，导致土地大量浪费，城市基础设施建设投资不能通过其带来的土地增值得到回收，政府被戏称为“捧着金饭碗讨饭吃”，导致城市基础设施和城市面貌长期落后。
　　二、城镇国有土地使用制度改革过程采集者退散
　　改革开放之后，传统城镇国有土地使用制度已越来越不适应经济体制改革和对外开放的需要。例如，占用土地好坏、多少的资源禀赋差异，由于没有地租、地价予以消除，导致了企业利润上的差别，不利于对企业实行合理的利润分配和企业之间开展公平竞争。因此，对其进行改革已势在必行。改革最初是采取收取场地使用费或土地使用费的做法，改变土地长期无偿使用的局面。进一步是建立土地市场，将土地使用权与土地所有权分离，实行土地使用权有偿出让和转让制度。这种改革较为具体的过程如下：来源：www.examda.com
　　(1)收取场地使用费或土地使用费。对土地实行有偿使用开始于向中外合营企业收取场地使用费。1979年7月1日，五届全国人大第二次会议通过《中华人民共和国中外合资经营企业法》，规定：“中国合营者的投资可包括为合营企业经营期间提供的场地使用权。如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分，合营企业应向中国政府缴纳使用费。”自1982年1月1日起，深圳经济特区按照土地不同等级向土地使用者收取不同标准的土地使用费。从1984年起，抚顺、广州等一些城市也先后推行。来源：考试大
　　(2)开展土地使用权有偿出让和转让试点。收取场地使用费或土地使用费的改革，只解决了土地无偿使用的问题，还没有破除土地行政划拨，土地资源配置尚未引入市场机制，对旧的土地使用制度触动不太大。1987年下半年，深圳经济特区大胆尝试把单一行政划拨分配土地变为协议：招标、拍卖出让等多种分配方式，把土地使用权由不能流转变为可以转让。并于1987年9月9日，率先采取协议方式，成功出让了一宗面积为5412m2的国有土地的使用权，成交价108.24万元，规定土地使用期限50年，用途为住宅;9月26日又首次采取招标方式，12月1日又首次采取拍卖方式，各出让了一宗国有土地的使用权。这就大大创新了土地使用制度，将土地使用制度改革推向了一个新阶段。紧跟其后，珠海、福州、海日、广州、厦门、上海等城市也开展了土地使用权出让和转让试点。
　　(3)制定地方性的土地使用权有偿出让和转让法规。为了使土地使用权有偿出让和转让活动有法可依，1987年11月29日，上海市人民政府率先发布了《上海市土地使用权有偿转让办法》，规定上海市人民政府将国家所有的土地，以指定的地块、年限、用途和其他条件，供土地使用权受让人开发经营;土地使用权受让人可以将土地使用权转让或抵押。12月29日，含有土地使用权有偿出让和转让规定的《深圳经济特IX_-kJ也管理条例》获广东省人大常委会通过。1988年，海南以及厦门、广州、天津等地相继发布了土地使用权有偿出让和转让的有关办法或规定。采集者退散
　　(4)修改宪法和土地管理法。1988年4月12日，七届全国人大第一次会议通过了宪法修正案，将宪法第十条第四款：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”l2月29日，土地管理法作了相应修改，并规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度。”这就使开展土地使用权有偿出让和转让活动有了法律依据，为土地使用制度改革的全面推进和深入发展提供了法律保障。
　　(5)制定全国性的土地使用权有偿出让和转让法规。1990年5月19日，国务院根据法律的授权制定发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止以及划拨等问题作了明确规定。同日，国务院还发布了《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》(国务院令第56号)，允许外商从事土地成片开发经营活动。这就使土地使用权有偿出让和转让的法规更趋完善，并构造出了有中国特色的土地市场基本框架。中央十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》中明确提出：要建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制。随着城乡一体化的发展和社会主义新农村的建设进程，国家已开始在部分省市进行集体土地流转的试点。在此基础上，政府已着手进行相应法律法规的制定工作。