第二节 土地登记的历史沿革与登记制度

　　一、土地登记的历史沿革
　　(一)国外土地登记历史沿革
　　历史上许多国家对土地登记都有一个重视和实施的过程。古希腊、古罗马、古埃及等很早就有地籍管理和土地登记方面的记载。
　　古埃及早在公元前3000年~公元前2700年，国王(尊称法老)每两年就派人清查全国的人口、土地等财富，以确定租税数额。清查是当时国家的一件大事，在古代的编年史中，往往把它作为年代的名称，如“第一次清查之年”、“第二次清查之年”。另据《旧约·创世纪》记载，从古代埃及早期以来，即已建立起来的对全国土地财富进行普查的制度，并为古王国历朝法老所沿袭。法老对土地的普查，被视作国家对领土的统治权和对土地的所有权的综合体现。
　　约在公元前9世纪~8世纪被系统编成的荷马史诗，其中就描述了这个时期的土地所有制;古希腊著名思想家柏拉图，在他著名经济著作《法律篇》第八卷规定：不管是邻近边界的本国公民还是外国人(即他拥有毗邻边界的土地)，任何人不得移动土地的边界标志。公元前450年，反映早期罗马共和国社会经济关系的罗马最古老的成文法----十二铜表法编定，全文现存104条，其中第七表为土地权利法，明确在地界诉讼中，必须遵循十二铜表法的规定。可见当时的土地经界分明，权属明确。
　　随着经济社会的发展，世界各国开始了比较先进的地籍调查和登记。法兰西于15世纪开始定平民赋税之制，把土地测量当作最紧急事务。当时有许多王朝官吏及诸州政府开始进行土地调查，现在多芬烈仍保存有古代的测地簿。
　　德国地籍始建于1656年，19世纪初普遍开展，历经40年之久，全面完成全国土地经界。目前，德国各市、县都设有地籍局，具体负责土地登记的变更、地籍资料的维护等管理工作。
　　英国早在1862年就设置了政府土地登记局，统一管理英国城乡土地权属。1896年发布法令，规定土地买卖必须登记。从此，土地登记局成为政府统一从事土地所有权的审查、确认、登记、发证以及办理过户换证的部门。英国1925年完善《土地登记法》、《地产管理法》等法律，规定不论私地公地的买卖，都必须到土地登记处过户、登记、换证，否则不受法律保护。
　　美国在1785年5月20日，开始由国家测地总局举行测量事业。1849年，测地总局隶属内务部，正式颁布条例，规定凡土地登记、民间产业授受、遗产分割等，均要依土地测量条例规定。个人产业一经确定，土地所有权受法律保护。
　　日本在明治维新以前，就曾进行土地清丈。现专门制订有《不动产登记法》、《不动产登记法施行令》等专门法律法规。
　　纵观历史，世界多数国家的土地登记大体都经历了由最初的为政府税收服务，发展到产权保护，到现代可用于多种用途。为政府税收服务的土地登记对应的是税收地籍，即是各国早期建立的为课税服务的登记簿册，主要是地块面积丈量和按土壤质量及产量、收入评定土地等级;以产权保护为目的的土地登记对应的是产权地籍，也称“法律地籍”，是为了维护土地所有权，鼓励土地交易，防止土地投机和保护土地买卖双方的权益而建立的土地登记簿册，产权地籍以反映宗地的界限和界址点的精确位置及产权登记准确面积为主要内容;现代的多用途土地登记对应的是多用途多目的地籍，也称“现代地籍”，是为课征税收、产权登记、土地利用、土地后备资源等多目标服务的地籍，是税收地籍和产权地籍的进一步发展，其目的不仅为课税或产权登记服务，更主要的是为各项土地利用和土地保护措施及全面、科学管理土地资源提供信息和基础资料。
　　(二)我国土地登记历史沿革
　　我国的土地登记有着悠久的历史，它是历代土地管理的基础，和封建政府的立国之本。据史料记载，早在公元前4000年至公元前2000年的黄帝、大禹时即有平水土，划九州，辨土质，定田等，制赋则的记载，已开创清理地籍订定赋则之先河。并设置了名曰“太常”的负责绘制人文地理图、丈量划分田地的官员。《周礼》、《禹贡》等书都有关于土地分类和土地评价思想的记载。
　　秦始皇曾大规模清查地籍，“令黔首自实田”。黔首自实田，是秦代清查土地数量、扩大赋税来源的办法。秦始皇31年(公元前216年)，宣布命令“黔首自实田”，即令平民自报所占土地面积，自报耕地面积、土地产量及大小人丁。所报内容由乡出人审查核实，并统一评定产量，计算每户应纳税额，最后登记入册，上报到县，经批准后，即按登记数征收。此前著名的改革家商鞅还在秦国推行了包括土地制度在内的改革。提出了“算地”和“定分”的主张。“算地”就是对土地进行全面的调查核算，以作为制定土地政策的客观依据;“定分”就是用法律形式确认地主或平民对土地占有的“名分”，确认土地所有权。这些实际上都是土地登记的内容。
　　宋代有量田之事，则方田与首实两法，同时并举。北宋的王安石在发起并实施著名的变法中规定：(1)以东西南北各千步为一方，相当41顷66亩160步，四周立标确界;(2)每年9月，由县令、县佐分地计量，根据土质划为五等，半年后制成土地凭证;(3)以后各家分产、买卖等，均以所方之田为证。此做法与现今的调查、确权、登记、发证十分相似。
　　元代行经理之法。经理法是元时清查土地的方法。元仁宗延佑元年(1314年)，采纳铁木迭奏议，实行经理法。通过张榜，做到家喻户晓。限40天内，各家将所有田产及应纳田赋自行向官府呈报。并规定若有隐瞒，许人告发，告发属实，或杖或流，所隐田产没收归官。
　　明朝初期，令民自实田，汇为图籍。朱元璋举行了大规模的土地丈量和人口普查，按照田地土丘块，要求业主登记、定税、编制图册。把全国各个地区被分割成零碎小块的土地，都按地权所有将其四至、形状、土质等级等详细地登记下来，形成了具有历史意义的鱼鳞图册和赋役黄册制度，完成了六百年来若干朝代若干政治家所不能做到的事情。
　　清朝进行了大量的地形测量和地图编绘工作。康熙四年(1665年)，各地奉文清丈，历时五年，填造鱼鳞图册，归户办粮。为在全国推行地丁合一、摊丁入亩提供了条件，为“康乾盛世”创造了基础。
　　辛亥革命结束了中国两千多年的帝制，孙中山先生提出“平均地权”的主张。1914年民国北洋政府成立了“经界局”;1922年颁布“不动产登记条例”;1927年开始注意土地测量和登记; 1930年6月30日公布《土地法》，该法第二编专门规定土地登记内容，如，明确要对土地及其定着物的权利进行登记和变更登记，登记的土地权利包括土地所有权、地上权、永佃权、地役权、典权和抵押权;土地权利在登记程序进行中发生争议由土地裁判所裁判等。
　　同期，中国共产党一直高度重视农民的土地问题，把土地登记工作摆在重要位置。1921年7月中共“一大”通过的党纲中提出了土地问题;1927年中共“五大”通过《土地问题决议案》;1928年中华苏维埃政府颁布《井岗山土地法》;1929年出台《兴国土地法》;1931年中央人民委员会第41次常委会通过《土地登记法》，决定“颁发土地证，确定土地所有权。1931年11月27日，中央土地人民委员会(土地部)在瑞金成立，设立“调查登记局”;1947年7月，中共中央制定了《中国土地法大纲》;1949年11月7日，中央人民政府内务部正式成立地政司，把土地清丈、登记、土地证发放作为重要职能。1950年，颁布了《城市郊区土地改革条例》，开始建立以土地清查、地权登记发证等为主要内容的地籍管理体系;1953年6月，中央人民政府委员会通过了《中华人民共和国土地改革法》;1982年5月，决定农业部下设土地管理局，开始在不同类型的县开展了土地调查、土地登记、土地统计工作试点工作;1986年6月25日，《中华人民共和国土地管理法》公布，明确了土地所有权和使用权的确认、登记、发证规定;1986年8月1日，国家土地管理局正式成立。设立了地籍管理司等职能司室，统一管理城乡地籍工作，新的土地登记制度开始构建。1998年4月8日，国务院机构改革组建国土资源部，内设地籍管理司，组织指导土地登记是其重要职能之一。1998年8月29日，九届全国人大常委会第四次会议通过修订后的《土地管理法》，进一步明确国家建立土地调查制度和土地统计制度，依法登记的土地所有权和使用权受法律保护。目前，已初步形成了包括土地登记持证上岗制度、土地证书定期查验制度、土地登记公开查询制度、土地登记代理制度等在内的土地登记工作制度。土地登记工作开始向依法有序的法制化、规范化和信息化的方向发展。

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