略论国家审计与国家治理关系中的几个关系

来源:审计师    发布时间:2012-01-21    审计师视频    评论



  
  今年7月,刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上发表《国家审计与国家治理》的重要讲话。正像2008年3月审计长在中国审计学会第二次理事论坛上发表审计“免疫系统”论一样,很快引起了学术理论界的重视,在社会上也引起了广泛关注。
  本文主要探讨国家审计与国家治理、审计国家治理与审计免疫系统、以及审计国家治理与审计实践的关系。

  一、国家审计与国家治理的关系
  国家审计与国家治理的关系可以表述为两个方面,一是国家审计本身就是国家治理体系中一个重要的组成部分,是内生于国家治理的;二是国家审计为国家治理服务,通过特有的独立监督对国家治理发挥作用。概括起来应该是国家审计来源于国家治理,同时反作用于国家治理,审计的国家治理作用是国家审计存在的基本前提。
  从前一个方面看,国家审计作为国家治理体系的一部分,加强国家审计本身的治理也是应有之义。审计署近年来不断推动审计的法治化进程,健全和完善审计的体制机制,创新和改进审计的方式方法,逐步加大审计队伍建设的力度,无不体现着对国家审计本身治理的极大重视。毫无疑问,搞好审计本身的治理既是完善国家治理的一部分,也是审计发挥为国家治理服务的一个首要前提。
  从第二个方面看,近年来,通过不断加强审计监督,充分发挥审计免疫系统功能作用,也都体现着审计服务于国家治理的突出特征。
  审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为,其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”,是国家治理的重要组织部分。可以从四个方面去理解:一是从历史发展过程来看,国家审计始终是国家治理的重要组成部分。二是从政治制度设计看,国家审计是国家治理系统中的监督控制系统,既是内生的,又是独立的。三是从审计运行机制来看,国家审计有效发挥“免疫系统”功能,对改善国家治理具有重要意义。四是从增强治理绩效来看,国家审计通过发现并促进问题整改,保障各项治理措施落到实处。
  国家审计与国家治理的关系其实并不是一个新问题。2004年12月原审计长李金华在中央财经大学法律系主办的“中国财经法律论坛”上就发表过《国家审计是国家治理的工具——为问责导航》的演讲,明确提出了“国家审计是国家治理的工具,要在国家治理过程中发挥不可替代的作用”的命题,同时指出“完善治理是中国长期持续稳定发展的内在要求,需要社会各种力量共同努力”。
  由此可以看出,时下大家讨论的“国家审计与国家治理”问题,不仅是对“审计免疫系统”论的深化,更是我国审计理论和审计基本经验的总结,也是随着我国审计实践的不断发展,对进一步提高境界、提升层次,更好地履行审计监督职责提出的更新、更高的要求。国家审计与国家治理这一命题的提出对把握审计发展的规律、一般与特殊的统一,推动中国特色的审计理论、审计制度的创新,促进中国审计工作的全面科学发展,都将产生重要而深远的影响。
  二、国家治理理论与审计免疫系统功能的关系
  “国家审计与国家治理”是“审计免疫系统”观点的发展和深化,但二者并不是替代关系,审计的本质仍然是国家经济社会的免疫系统,发挥审计的免疫系统功能作用仍然是第一位的。就大概念的审计而言,不管是国家审计、社会审计,还是内部审计,都时时刻刻发挥着经济社会免疫系统的功能,差别只是由于分工不同而造成的层次不同,程度不同,范围不同而已。相对而言,国家审计在发挥经济社会免疫系统的功能时,更加突出了服务国家治理的作用。建设中国特色的社会主义,要坚持国家利益和人民利益的统一,作为国家审计,必须是在发挥经济社会免疫系统的功能的基础上为国家治理服务。比如审计大型国有股份公司,发现问题,揭示矛盾,提出相应措施并加以改进和完善,对社会来说是为股民负责、股东负责,对企业来说是为公司治理服务,如果上升到体制、制度、政策层面,就是为国家治理服务。因此说,发挥经济社会免疫系统的功能作用是国家审计的基础,为国家治理服务是其作用的主要方面。
  从审计免疫系统理论看,审计主要是依靠独立监督活动,来感知经济社会运行中的风险,进而提出防范风险、抵御风险的建议,从而引起重视,应用国家和政府的力量去化解风险。在这里审计的假设前提是经济社会运行中有问题,有风险。现在的问题是,处于社会转轨变型中的中国,把持续、深化改革作为主要动力的中国,不仅仅是揭示、修补、救治已经存在的问题,还有一个为建设国家整体架构、建立经济社会健康平稳运行机制服务的功能,这一功能将在相当长时期内决定国家审计主要的战略指向。
  借用中国传统哲学中的术语,二者是一个体、用关系。“免疫系统”是体,“国家治理”是用。“体”是本源,是主干,“用”是派生,是发展。当然,对于处于社会转轨变型中的中国,对于持续改革发展的中国,后者的特征就显得更突出一些。但即使是为国家治理服务,也因时代不同,发展阶段不同,党和国家的工作重点不同而有所不同。审计工作的二十字方针,关键的就在于“围绕中心,服务大局”,必须坚持为党负责与为人民负责的统一。
  三、国家治理理论与目前审计实践的关系
  国家审计的产生和发展源于国家治理,国家治理的需求决定了国家审计的产生,国家治理的目标决定了国家审计的方向。这是下一步对我国审计的新定位,也是对我国目前审计发挥国家治理作用的新思考。建设中国特色社会主义,建立社会主义市场经济体制,这是我们在相当长的历史时期内的主要目标和任务,也是面临的最大的国情。在这一总目标下,我们要站在全局的高度,要有国际的视野,从西亚、北非一些国家的政治动荡、西欧国家的政府债务危机等教训中总结经验,谋划和完善我们的国家治理结构。审计应该有时代感、紧迫感、危机感。我们应该紧紧围绕党和国家的中心工作来开展审计,特别是要围绕“十二、五规划”提出的目标来安排一切工作,更好地发挥审计的免疫系统功能,更好地为国家实现良治服务。目前主要要强调以下几个方面:
  (一)围绕完善社会主义市场经济体制,加大对体制机制制度性问题的揭示和反映力度,为完善国家的经济治理结构服务。
  (二)围绕推进民主法治建设,加大对法治政府和服务型政府建设情况的关注力度,为建立和完善国家的政治治理结构和运行机制服务。
  (三)围绕加强和改善宏观调控,深化对宏观经济政策贯彻落实情况的审计监督,为完善政令统一,保证适度集权的中国特色的社会主义的自我完善服务。
  (四)围绕推进反腐倡廉建设,加大对重大违法违纪问题和案件的揭露和查处力度,为建立“预防为主,惩访并举”、有中国特色的廉政制度服务。
  (五)围绕加快社会主义新农村建设,加强涉农资金和项目审计,从体制上解决中国传统的二元结构向现代社会转型存在的障碍,为我国整体实现城市化、工业化、现代化服务。
  (六)围绕建设资源节约型和环境友好型社会,加强资源环境审计,为我国协调发展、持续发展铺平道路。
  结合我国目前的审计工作实际,贯彻落实国家治理理论,基础还在于做实做细审计项目,同时还要保证适度的审计提升和扩展能力。审计报告是第一位的,是一个基本面,审计信息是挖掘和突破的点,在点面之间,审计专题报告作为一个中间层级,作为连接二者的主线,会显得越来越重要。从当下审计成果反映的形式看,要着重在专题报告上下大工夫,以专题报告为主要载体,努力提升审计成果的厚度和层次,把审计服务于国家治理的作用首先在专题报告上体现出来。(王道通)



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