[摘  要]：领导干部经济责任审计，对于促进领导干部增强责任意识、提高理财能力；准确评价领导干部经济责任，倡导正确的用人导向；加强干部的监督和管理，维护正常的经济秩序发挥着重要作用。而在此项工作中，对党政领导干部的审计评价又是一个难点和热点，本文从领导干部经济责任审计现状出发，对建立领导干部经济责任审计评价体系的意义、原则、内容等进行了初步探索。

[关键词]：领导干部  经济责任  审计评价  

[正文]：

经济责任审计是国家赋予审计机关的一项重要职责，是通过对领导干部任职期间所负责的财政、财务收支及相关活动的真实性、合法性和效益性进行审计，借以评价领导人履行经济职责，执行国家财经法规和廉洁勤政等状况，为组织人事部门考核任用干部提供依据，是一种较高层次的经济监督手段。经济责任审计一经产生就显示了其他审计无法替代的作用，无论是在保护国家财产的安全、完整、保值、增值方面，还是在健全领导干部的监督管理，促进廉政建设方面，都取得了显著的成效，发挥了重要的作用。

2010年10月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅通过对1999年颁布实施的《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》进行不断地修订完善，正式颁布实施《党政主要领导干部和国有企业领导人员任期经济责任审计规定》。《规定》的颁布实施，反映出国家进一步规范经济责任审计，充分发挥经济责任审计在揭露和惩治腐败分子、规范干部行为、促进廉政建设方面的重要作用的决心。

在经济责任审计中，审计是基础，评价是关键。为深入贯彻两办《规定》，进一步规范经济责任审计，充分发挥经济责任审计的监督作用，本文就目前经济责任审计评价的意义、评价中存在的问题、评价原则、评价内容等方面谈谈对经济责任审计评价的初浅认识。

一、经济责任审计评价的意义

（一）经济责任审计评价有助于促进经济责任审计的发展。经济责任审计评价是经济责任审计过程中的一个重要环节，也是被审计领导干部十分关注的关键环节。但就目前我国的实际情况来看，尚未建立起一套科学适用的领导干部经济责任评价指标体系,各地审计评价标准不一, 在一定程度上又制约了领导干部经济责任审计的深入进行。因此，建立一套完整的领导干部经济责任审计评价体系，对评价原则、依据、方法、内容予以确立，能进一步扩大经济责任审计的内涵，也能有力地推动经济责任审计的发展。

（二）经济责任审计评价有助于提高经济责任审计的质量。单纯的定性评价受主观因素影响，定量评价又难以量化。经济责任审计评价的科学化为经济责任审计注入了科学含量，经济责任审计评价的科学化使定性评价和定量评价有机地结合起来，又充分考虑审计的实际情况，对审计质量的要求也进一步提高。

（三）经济责任审计评价有助于引导经济责任审计的成果利用。经济责任审计评价形成的结果为当地党委、政府、组织、人事部门管理和使用干部提供了决策依据，经济责任审计评价中也充分听取当地党委、政府、组织、纪检、人事部门的意见，反映民意，因此经济责任审计评价具有客观性、公正性、时效性强的特点，成果较为明显。

二、当前经济责任审计评价存在的问题

审计评价是领导干部任期经济责任审计的一个重要内容。评价的质量如何直接关系到对干部的监督和管理，影响到对干部使用的导向问题；也关系到任期经济责任审计作用的最终实现，因此必须高度重视。由于两个暂行规定没有制定具体的评价指标体系及标准，各地在执行中根据实际情况制定了一些不同的评价体系和标准，在审计实践中对被审计者经济责任的评价难以统一，还存在一些问题，主要表现在以下六个方面：

（一）审计评价指标体系和标准不完善。无论是《审计法》、《审计法实施条例》还是中办、国办两个《暂行规定》以及其他各地印发的有关文件规定，都只是对领导干部经济责任审计评价从几个大的方面作出了规定，其中两办的《暂行规定》中明确了经济责任审计责任人的直接责任和主管责任，但总体看，条文规定较为宽泛和笼统，具体评价的内容没有细化，评价的量化指标缺乏，审计评价缺少充足的依据，不便于实际工作中的操作。

（二）审计评价目的不明确。将经济责任审计混同于一般的财务收支审计。审计评价就事论事，泛泛而论，只谈事实，及事不及人。对经济责任审计评价的重点，即对被审计对象在重大经济决策是否科学、各项经济指标完成是否合理、任期内取得的政绩是否真实等关键性问题无法给以合理界定或比较，违背了审计评价的重要性原则，致使经济责任界定不完善，造成评价主次不分，背离任期经济责任审计的目的。

（三）某些事项主管责任和直接责任难以界定。对领导干部直接责任进行区分和评价需要界定个人责任，界定个人责任又往往涉及到历史的与现实的、主观与客观的、自主决策与集体决策以及社会、经济环境等各种因素的影响。在这种情况下，审计很难找到界定领导干部个人经济责任的依据，难以量化领导干部个人经济责任轻重。

（四）审计评价证据不足。任期经济责任的审计评价应以被审计者所在单位实际发生的经济事项为依据，不能受主观意识的支配；对那些未经审计，证据不足或未来的经济事项不应予以评价。但实际工作中，有的审计报告习惯于凭自己在审计过程中所形成的一些主观感觉进行评价，违背了谨慎性原则。有些事项的提出缺乏相应的取证资料佐证，也有个别照抄照搬被审计单位的年终总结报告或被审计者述职报告的有关内容作为评价内容的情况。

（五）审计人员的素质影响审计评价质量。由于经济责任审计对象特殊，同时，经济责任审计时间跨度长，范围广，内容多，这就决定了审计工作要求高、政策性强、责任大，必须要求审计人员具备有较高的政策水平，较强的业务能力和较强的综合分析能力。而目前基层审计机关大多面临审计任务重，审计人员不足，已有人员整体队伍素质参差不齐等问题，很难保证人员质量。受综合分析能力的影响，致使审计评价往往抓不住要害，深度不足广度不够，难以提高经济责任审计评价的质量。

（六）评价领导干部个人廉洁自律情况存在较大风险。由于经济责任审计手段的局限性，对个人经济活动无据可查，特别是社会关注的领导干部贪污受贿、徇私舞弊、挥霍浪费等经济问题，一般很难从单位会计帐上发现，即使发现某种线索，如果没有相关执法执纪部门的技术手段和强制措施的配合和支持，仅凭现阶段的审计执法手段是无能为力的，因此，在实际操作过程中，准确评价领导干部个人廉洁自律等方面情况是非常困难的。

四、当前经济责任审计评价存在问题的主要原因分析

（一）评价指标体系设定难度大。1999年中办、国办下发的两个《暂行规定》以及2006年新修订的《审计法》确立了经济责任审计的法律地位。经济责任审计作为对有关干部考核、考察、任用的一种辅助手段，越来越得到重视。各地也先后出台了关于经济责任审计的实施办法和操作指南，使审计部门在组织实施审计时有章可依，对规避审计风险提供了保障。但是，由于政府各部门之间行政职能、管理范围、资金数量等都不相同，客观上很难制定一套能够适用于所有党政部门领导干部的审计评价指标体系，造成审计人员难以有章可循，把握不好审计评价。妨碍了经济责任审计工作的进一步深化。

（二）书记、镇长责任界定难度较大。目前我国地方党政领导干部职权、责任划分不明确、不具体，给党政领导干部经济责任审计责任界定带来很大困难。从现实情况来看，镇乡书记、镇长分别是党委、政府的“一把手”，实际拥有的权利很大，特别是书记的权利更大，但从党章的有关规定来看，我们党的组织原则是民主集中制，重大事项要求集体决策，并没有规定书记个人的决策权限，镇长的情况也是如此。书记和镇长的职权范围也没有明确、具体的划分，比较普遍的是书记决策、镇长执行，但也有的书记不愿放权，事无巨细，镇长没有决策权，甚至没有完整的执行权，有的重大经济事项是书记或镇长决策的，但没有本人直接签字或会议记录等书面依据。这些理论和现实的矛盾，再加上目前经济责任审计中缺乏统一、具体的责任界定标准和评价标准,给准确界定二人的经济责任带来很大困难。

（三）审计评价认识及客观条件相对制约。由于对审计评价的重要性认识不够，导致关于审计评价方面的许多重要内容在审计查证环节就被疏忽，致使评价时含糊其词，应付过关。同时，经济责任审计的对象特殊，政策性较强，这就要求审计人员必须具备较高的业务素质，才能做出客观、公正的评价。此外审计技术手段、审计方法相对落后等客观因素以及被审计单位配合、提供支持等主观因素的影响，都可能使审计评价缺乏客观性、公正性和完整性。

五、经济责任审计评价原则

经济责任审计评价是经济责任审计的核心问题和审计结果的最终体现,直接影响审计工作质量和审计效果。它也是一个敏感问题,审计评价结论直接影响到领导人员个人和所属单位的利益。为了准确开展经济责任审计评价,更好地监督、评价企业领导人员经济责任履行情况,必须把握好以下原则:

（一）法制性原则。审计评价要依照有关法律、法规为审计评价依据，在法定职权范围、授权和委托范围内作出符合事实的判断，不得使用与法律、法规不一致的用语评价被审计领导干部履行经济责任情况。

（二）实事求是原则。审计评价不能违背客观事实，笼统地进行评价。必须限定在领导干部任期范围内履行的经济活动，不属于审计职责范围的不评价，与审计无关或未涉及事项不评价，以防止带来不必要的审计风险。同时，评价要坚持历史的观点，划清前后任的责任、前后任的政绩，客观真实、实事求是地评价领导干部任期经济责任，切忌把所有成绩归功于一任领导的政绩来评价，或把单位存在的所有问题都归责于一任领导。对被审计单位在财政财务收支和重大经济活动中存在的一些突出问题，评价中必须鲜明地分清责任，既要划清直接责任、主管责任和领导责任，又要弄清是主观责任还是客观责任，真正客观地界定领导应负的责任。

（三）客观公正的原则。客观公正原则是指以事实为依据，不受外界的任何影响，不附带任何主观成分，要按照客观事实的本来面貌，全面评价被审计对象的功过是非，从当时当地的历史条件、政策背景、实际工作环境出发去分析问题、评价责任，做到不脱离特定条件，不孤立地看待问题，尊重事实，尊重历史，既不夸大成绩、回避问题，又不脱离实际、妄加评论，做到以理服人。

（四）定量分析与定性分析相结合原则。经济目标完成情况是经济责任审计的主要内容，更是对国有企业领导人进行经济责任审计不可或缺的审计内容。经济目标完成情况，在一定程度上体现该领导人的经营能力。对经济责任审计的评价，必须是从量开始，以量分析；同时，经济责任审计是一个较全面的审计，不仅要对经济效益情况进行审计，还应对其财务收支的真实、合法性进行审计。区分违纪违规问题的责任，是经济责任审计评价至关重要的内容。违纪违规责任问题，对被审计经济责任人来说应区别情况，进行直接责任或间接责任（即主管责任或领导责任）的定性分析。所以，对经济责任审计的评价要定量分析性评价和定性分析性评价结合起来，这样才有助于评价的客观、公正。

（五）谨慎原则。领导干部经济责任审计评价中要保持谨慎的态度，该评价的评价，不该评价的不评价。对审计未涉及、证据不充分、依据不明确、责任不清楚、职责超范围的事项不予评价。对应该评价的事项，还要充分听取被审计领导的陈述和申辩，综合考虑各方面因素，同时还要注意用语的规范性和准确性，不可言过其实作出过高或过低的评价，在把握事实的基础上，作出准确的判断，作出符合实际的结论。

六、镇乡党、政主要领导干部同步经济责任审计评价的主要内容

镇乡党、政主要领导的经济责任是贯彻执行国家的各项经济方针政策，提出和制定符合本地区实际的经济发展思路、战略和规划措施，提高本地区经济发展速度和本地区群众生活水平，促进社会事业全面进步等。县（区）党、政主要领导共同承担着本县经济社会发展的责任，分别代表党委、政府行使权力，既有分工，又有合作，各有侧重，分别如下：

（一）镇乡党委书记经济责任审计的评价重点。镇乡党委书记审计的重点应以党委重大经济事项决策的制订和执行为主线，以经济决策权为重点，侧重于检查出台的政策措施是否符合法律法规及国家方针政策，本地区社会发展战略的制定情况，重大经济事项决策和效果，个人遵守廉政规定情况等。围绕上述审计重点，主要从以下几个方面对其履行经济职责的情况予以评价

1.对履行经济事项决策权的评价。通过对重大投资、基本建设、资金分配及事关民生决策的有效性和程序合规性进行审计，分析对经济社会和可持续发展的影响程度，对决策的科学、民主性，程序的合法性进行评价。通过对贯彻落实国家经济政策情况的审计，关注县委书记任期内参与制定的战略目标，出台的财税、土地、环保、节能减排、产业结构、社会保障、新农村建设等经济政策，是否与国家经济政策、财经法规相抵触、矛盾，评价是否因地制宜紧密结合了当地实际，促进了地方经济的发展。

2.对决策执行及效果的评价。围绕县委书记亲自领导、参与的重大建设项目，审查手续是否健全完备，资金来源是否合规，是否符合国家投资和产业结构政策，是否发挥了应有效益，制定的招商引资政策是否存在决策失误、弄虚作假，造成损失浪费、环境恶化等情况。对 “三农”、医疗、社会保障等民生政策的落实情况，土地政策的执行情况，环保政策执行和节能减排情况，政府债务规模及规范债务运行管理、化解风险、维护财政安全情况等进行审计。对政策执行的效果开展绩效分析和评价。

3.对任期内遵守廉政规定的评价。重点关注重大经济事项集体决策制、领导干部分工负责制、领导干部职务消费公示制等制度的制定执行情况，关注任期内有无违反规定领取兼职报酬的问题；有无用公款、公物为本人、亲友谋利及在单位或下属单位报销应由个人负担的费用；有无购置超标准公务用车；有无利用职权违规多处占房、超标准建房或用公款装修住宅；有无个人经商办企业，为配偶、子女及其他亲友经商办企业提供便利和优惠等行为；有无利用职权干预、主导工程项目建设招投标、土地招拍挂，逃避监督或未经集体研究擅自决策，为他人或亲属牟利提供便利，甚至搞钱权交易等问题。籍此评价个人遵守廉政规定的情况。

4.对任职期间确定的经济社会发展战略和目标完成情况的评价。根据统计部门、发改委、财政部门等提供的资料，获取GDP、固定资产投资额、农民人均纯收入、财政收入、财政支出等指标数字，通过对经济指标完成情况的综合分析、评价本地区经济社会发展状况、贯彻落实科学发展观情况以及地方经济可持续发展的能力和潜力。通过审计财政收入增长率，剖析领导干部任职期间财政收入及增长情况，分析重点财源潜力及经济可持续发展的后劲，评价财政收入存量的变动；审计财政投入增长率，评价理财思路、工作重心和完成法定指标的情况；审计财政负债率，剖析财政负债的总体情况，分析地方财力对经济发展的实际支持能力，评价政府举债、集资、财政担保及或有负债情况；审计税费上缴增长率，分析税收收入的发展趋势和变动情况，以及当地出台的税收政策对税收带来的影响，评价依法收缴税费情况；审计社会保障资金及时足额发放率和征收率，评价社会保障事业的发展情况，城市、农村等基层群众生活保障和社会稳定情况。

(二) 镇乡长经济责任审计评价的重点。镇乡长经济责任审计应以全部政府性资金为主线，围绕镇乡长经济决策权、经济管理权、经济政策执行和监督权，以经济政策执行为重点，从财政收入征管体制、重点建设项目的科学决策机制、财政性资金支出的监管机制，财政性资金形成的国有资产管理机制等“四制”的建立、执行情况入手，通过审计综合评价其经济工作方面的领导能力、决策能力和管理能力。

1.重大投资项目及重大经济决策情况的评价。通过审查地方的重大经济决策是否经过充分的可行性论证，是否符合有关法律、法规及政策，有无超越职权决策、盲目决策和个人武断决策等问题；审查重大投资项目决策可行性、分析的恰当性及决策的民主性，审计项目审批程序是否合规，有无超计划、超规模建设的问题，经营性项目是否实行招投标制、合同制、监理制，投资是否经济节约，调查项目产生的社会效益，从而正确评价投资项目效果。

2.执行国家财政经济政策情况的评价。围绕重大经济政策、财政财务政策的制定与执行情况，重点关注是否存在与国家财政税收政策相抵触或者相矛盾的问题；是否存在违规制定土地出让政策的问题；其它违反国家财经制度的事项，如基金的设立是否符合规定，有无乱收费增加农民负担等；有无未按规定执行政府采购情况；对农业、教育、科技、环保等资金投入，是否达到法定增长比例、效果如何；对社会保障体系的建立、资金投入、征收、发放、管理、使用及效益情况的审计，反映构建和谐社会的情况；企业改制、国有产权转让决策是否合规，是否造成国有资产严重流失；是否实行政务公开、“收支两条线”和国库集中付制度等。通过上述执行国家财政经济政策情况的审查，作出实事求是的评价。

3.审计地方财政财务收支及管理情况。以财政决算为基础，以财政性资金收支管理情况为主线，重点分析预算收支结构、主要经济增长点和财政资金的使用方向及产生的效率效果；审查各项收入入库的及时性、足额性；审计有无自行减免土地出让金及各项规费，自行制定税收优惠政策，减免税款等问题，分析出台的各项优惠政策对国家财政收入的影响；审查有无自行出台政策，擅自设立政府性基金或收费项目。审查各项财政资金支出的合理、合规和有效性，重点审计有无办理无预算的支出或退库、虚列支出、专项资金拨付不及时及挤占挪用、搞“形象工程”等问题。在此基础上，分析财政收支增长水平和结构，反映地方经济的质量和发展状况，对经济发展实绩做出客观公正评价。

4.政府性债权债务管理情况的审计评价。通过对政府为基础建设等对外投资或举债而进行的集资或贷款、财政担保及或有负债等政府性债权债务和管理情况调查，摸清各种政府性投资、管理及效益情况、债务资金的结构和使用效果、还债资金的筹集情况，分析负债资金的投向是否符合公共财政的要求，是否有明显超越当地经济发展需要，分析评价债务规模、结构、负担率及偿债能力。

5.审计经济目标完成情况评价。选择体现县域经济发展状况、可持续发展潜力、财政性资金收支结构等指标开展审计，分析收入结构、存量变动、增长趋势等，全面评价经济发展水平及潜力；审核对农业、水利、交通城市等基础设施及科技、教育、文化、卫生、环保等社会事业投入情况，分析财政投入的增加数、增长率，反映对基础设施建设及公益事业的重视程度，评价其正确的政绩观；审查劳动保障部门的五项社保专项基金的筹集、管理和使用情况，分析基金征收发放率和财政投入社保资金情况，反映评价建设和谐社会情况。

七、镇乡党、政主要领导干部同步经济责任审计评价应注意事项

 (一)审计评价要以经济为主。审计机关对党政机关领导干部和企业领导人员监督实行的任期经济责任审计所检查和评价的是经济行为和经济责任，其中的重点是直接经济责任，还包括与经济责任有关的主管责任，这是由审计机关的职责和权限决定的。对于与财政财务收支和经济行为责任没有直接联系的责任和行为，审计机关不予以评价。审计人员在实施任期经济责任审计和评价时，必须认真把握审计的范围，坚持经济责任为主的原则，维护任期经济责任审计的法律性和严肃性。

(二)评价政绩要量化。利用审计手段对领导干部和企业领导人员进行监督和经济责任评价，就是要明确其任职期间在本单位经济活动中应当负有的经济责任，量化其政绩。在评价时要有一些证明政绩的具体数字、比例和实证材料。在作纵向比较的同时，如果再进行横向比较就更有说服力。所以在实施任期经济责任审计和评价时，能用数字量化的政绩一定要用数字来表明，使政绩一目了然，这样更便于组织人事等部门对审计结果的比较、鉴别和运用。

(三)评价时应区分现任责任和历史。现任责任就是我们要审计的领导干部和领导人员的责任，历史责任就是前任所应负的责任。任何单位的经济活动都是是连续不断的，有些前任领导遗留下来的问题，可能对本任领导工作产生较大影响，致使其任期目标难以实现。在实际操作中最常见的有损失挂账、盲目担保等问题，有可能形成潜亏或遗留问题。为防止离任者将责任推给前任，或将任职期间的经济责任推到后任身上，在分析评价领导干部和领导人员的任期业绩时，一定要具体分析这种影响，按照有关规定划清现任领导责任与历史责任的界限。

 (四)评价中区分主观责任与客观因素影响。一个单位实现的经济指标是与其主要负责人的主观努力密切相关的，但也不可避免地要受到客观环境的影响。在分析评价时，应注意把握以下几个关系：一是正确处理经营业绩与国家宏观经济政策的关系;二是正确评价合理与合法的关系;三是失职渎职与改革失误的关系;四是主观有意违规与政策界限不清的关系；五是个人决策失误与行政干预的关系。

 (五)评价中注意使用规范评价用语。任期经济责任审计结果报告一般要报党委、政府及组织人事部门。在实际工作中，要充分考虑使用对象这一特点，不用或少用专业性词语,要尽量减少主观评语，切忌形容性语言。评价用语深入浅出，表述要与客观事实相一致，表意清楚易懂。

 [参考文献]：　　　

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郭杰 韩静《如何科学界定县委书记县长“同步式”经济责任审计的重点》  审计署网站 2011年2月28日

齐齐哈尔市审计局 《 实践尝试开展经济责任同步审计 》 审计署网站  2011-01-07

徐萍 《 领导干部任期经济责任审计评价》淮北审计信息网 2008-11-11

曲爱学 沙凤全 李世宏 《关于领导干部经济责任审计评价的思考》中华会计网  2008年07月01日

宋小文 《经济责任审计评价中存在的主要问题及对策》 上海市闸北区财政会计学会网  2009年11月21日