摘要：党委和政府主要领导干部经济责任同步审计是一项新的课题，本文就街镇党委和政府主要领导干部经济责任同步审计和县以下一般党政领导干部经济责任审计的差异和主要做法，从审计程序、内容和评价等操作层面谈几点看法。

关键词：街镇  经济责任  同步审计 

我县开展经济责任审计工作已12年，对街镇党委和政府主要领导干部实施经济责任审计一直是经济责任审计工作的重点。街镇党委和政府是我国最基层的一级政权，国家方针、政策的具体执行者。但“麻雀虽小、肝胆俱全”，如何重质量、高效率的开展街镇党委和政府主要领导干部的经济责任审计，是摆在审计人员面前的一道难题。通过摸索，我县从2007年开始开展街镇党委和政府主要领导干部经济责任同步审计，不仅能合理配置审计资源、节约成本、提高效率，更能客观、公正的评价经济责任，规范财务管理。结合《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定〉的通知》（中办发〔2010〕32号）文件和新《审计准则》，就街镇党委和政府主要领导干部经济责任同步审计（以下简称同步审计）与县以下一般党政领导干部经济责任审计（以下简称一般审计）的差异和主要做法，从审计程序、审计的主要内容和重点、审计评价三个方面，浅谈一些个人的观点：

一、审计程序

同步审计的程序与一般审计程序有一定的差异，主要表现在：一是同步审计的审计对象实行“一审二人”的办法，即对街镇党（工）委书记、街道主任（镇长）两个责任人的经济责任审计，作为一个审计项目立项，并组织实施。一般审计的审计对象是一审一人，即对单位、街镇党委或政府的责任人一人的经济责任审计。二是同步审计的审计过程是对街镇党政领导二人同时审计，审计内容反映了党政两个“一把手”的共同责任和各自责任。一般审计的审计过程是对一个责任人履职情况进行审计，审计内容反映的是一个“一把手”的责任。三是同步审计的审计报告采取“一书二人”的办法，即出具一个审计报告，对两个“一把手”进行审计评价并分别界定责任。一般审计的审计报告则是“一书一人”，对其评价并界定责任。同步审计的主要程序如下：

1、项目计划。同一街镇党委和政府主要领导干部的经济责任审计不作为两个项目，而是作为一个项目立项。即经济责任审计联席会议办公室提出经济责任审计计划草案时，将同一街镇党委和政府主要领导干部经济责任审计作为一个项目，包括党政主要领导干部为同一任期或任期不同但有交叉的两种情况，分别注明任职时间加以区分。上报县委、县政府主要领导审批后，纳入审计机关年度审计工作计划并组织实施。

2、组成审计组。组织部门对同步审计下达一份委托书，审计机关以街镇为单位进行立项，组成一个审计组，并确定一名审计组长。

3、下达审计通知书。实施同步审计时下达一份审计通知书，并分别注明被审计期间，主送被审计街镇政府，抄送被审计街镇党（工）委、被审计领导和相关单位。

4、编制审计实施方案。审计组听取组织人事、纪检监察、国有资产监督管理部门对被审计领导干部及其任期所在单位的意见，充分了解被审计人员和任期所在单位情况，根据被审计领导任期和审计目标、审计内容、审计重点编制一个审计实施方案。

5、审计进场。在审计组进场时，审计机关与组织部门、纪检监察机关、国有资产监督管理部门联合召开由被审计单位的现任领导干部、被审计领导干部、被审计单位有关部门或直属单位负责人等参加的审计进场会，安排审计工作有关事项。

6、审计实施。在审计过程中，同一事项的审计取证只编制一份，但对同一事项在党政主要领导干部不同任期内的发生额予以写明，以便于分别评价、界定责任；同一审计事项编制一份审计工作底稿，但在工作底稿中应分别注明党政主要领导干部各自承担的责任，及承担责任的金额。

7、审计报告。实施同步审计，应出具一个审计报告，以任职期间和各自的权限，分别界定责任和撰写审计评价。经济责任审计结果报告应报送县政府，抄报县委，抄送市审计局、相关联席会议成员单位和相关县级领导，并应归入被审计领导干部本人档案。

运用以上程序实施同步审计，有以下好处：一是审计机关能合理配置审计资源、节约审计成本；二是审计组更能全面、客观地掌握被审计领导及其被任期所在单位的经济运行情况，消除了多个审计组同时审计时，信息沟通不畅、不对称的情况；三是同一经济事项避免了重复审计，提高了工作效率；四是审计报告能客观、公正地反映任期内街镇的经济社会及发展情况，以及街镇党委、政府主要领导分别应承担的责任，避免了分别审计时，书记镇长争功、工作失误则双方互相推诿扯皮，审计难以认定的情形；五是县委、县政府及相关领导能从审计报告上直观地了解某街镇党政主要领导在任期履行经济责任的情况。

二、审计的主要内容和重点

经济责任审计是紧紧围绕领导干部的权力运行轨迹，特别是经济决策、经济管理、经济监督等方面开展的，但对于街镇的党政主要领导来说，其权力影响的范围是非常广泛的，涉及的事项特别多，把握住审计的主要内容，并突出审计重点，是开展街镇党政领导主要领导经济责任同步审计的核心。同步审计与一般审计的审计内容和重点最大的差别在于：同步审计是针对两个“一把手”的权力轨迹开展的，两个轨迹独立运行，但又有交叉、重合的情况，涉及内容更广、更宽，审计重点对两个“一把手”各有侧重；而一般审计是围绕一个权力轨迹进行的，主线较明晰，涉及面相对较窄，审计重点明确。同步审计的主要内容和重点如下：

（一）审计的主要内容

1、街镇财政、财务收支的真实、合法和效益情况。重点审查预算内外的收入、支出是否真实、合法，部门预算的执行情况；专项资金的使用及效益情况；不合规收支向下属站所、村社、企业转移的情况。

2、街镇国有资产的管理和使用情况。主要审查固定资产是否规范，以及管理不善造成国有和集体资产损失浪费问题；审查国有和集体资产保值增值情况，并可以选择部分重点企业延伸审计；审查国有和集体资产的购置、处置情况。

3、街镇债务的举借、管理和使用情况。全面摸清政府债务总量，审查任职期间形成的账内、账外债务和提供的担保金额等。

4、政府投资和以政府投资为主的重要项目的建设和管理情况。审查投资决策的依据是否充分，程序是否合法，管理是否规范，效益是否达到预期目标。

5、经济责任目标完成情况。即推动某街镇区域经济社会科学发展情况，审计核实财政收支、农民人均纯收入、教育卫生农业投入、固定资产投资、企业和农户用电量、镇村公路里程等级、规模企业和种植大户等指标，将各指标与上年数、责任目标数、历史最高水平、相同条件的其他街镇数等进行比较，考核其增减变化情况。

6、执行上级方针、政策情况。街镇党委、政府贯彻执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署情况；农民负担是否符合有关规定，有无乱加价、乱集资、乱收费、乱罚款等加重农民负担问题；民生资金管理、使用是否规范，效益如何。

7、个人廉洁自律和遵守财经法规的情况。主要是执行和遵守与财政、财务收支相关的党纪、政纪、财经纪律情况，个人廉洁从政情况，是否有贪污、挪用、用公款奢侈消费等重大违纪违法问题。

（二）审计重点

1、在审计过程中，审计人员要抓住重大经济活动开展检查，如重大的资产处置、购置、重大举债、重大项目投资及建设、重大的民生决策等，应紧紧关注三个重点：一是决策环节，主要检查决策依据的充分性，决策程序的合法性。审查有无决策依据、决策依据是否充分，是否贯彻贯彻执行了国家方针政策，是否有利于推动街镇经济社会发展，决策程序是否符合有关规定，决策内容是否科学、有无因决策失误造成损失浪费等问题。二是执行环节，主要检查实施过程的真实性、合法性、合规性，审查是否按规定程序报批相关手续，是否公开招投标，合同管理是否规范，资金管理、使用是否合法、合规；三是效果环节，主要检查资金发挥的效益性，围绕经济效益、社会效益、生态效益进行，审查经济活动给本街镇带来的经济效益如何，是否给国家集体造成损失浪费或形成社会问题，是否存在生态隐患等。

2、由于审计对象不同、履职情况不同，对街镇党政主要领导的审计重点应有所区别。在实际工作中，根据两个“一把手”在决策中和执行中所起的作用，区别情况把握审计的侧重点。一是依法履职型。从党政各自的职能来分，书记和街道办事处主任（镇长）是党政主要负责人，但书记才是某一街镇的真正“一把手”，即书记决策、镇长执行。对街镇党委书记的经济责任审计应侧重于经济决策和宏观经济管理活动的审计，重点是任职期间重大经济活动的决策及效果，重大投资项目的效益，贯彻执行国家经济政策情况，财政收支、农民人均纯收入、农民负担等重要经济指标的真实性和变化情况。对镇长的审计应当侧重于经济活动的实施和执行情况，重点是街镇财政财务收支、重大经济活动执行过程的真实性、合法性和效益性，财务管理是否规范，内控制度的建立健全及执行情况。二是和谐共处型。即两个“一把手”在工作中相处融洽，沟通及时，都能独立决策，也会共同决策，在执行中不分界线。对书记、镇长的审计均应侧重于各自作出的经济决策、执行过程和效果等环节，但两个权力轨迹重合时应作为书记的审计重点。三是履职错位型。即镇长把书记应该行使的权力用了，镇长才是真正的“一把手”，而书记并不争权，有时书记成了决策的执行者。对镇长的审计应侧重于经济决策、执行过程和效果等内容，对书记的审计应侧重于其参与的经济活动、个人廉洁自律和遵守财经法规的情况。四是相互争权型。两个“一把手”决策相对“独立”而又相互渗透。对审计内容应遵循“谁决策、谁负责，谁执行、谁负责”的原则来区分书记、镇长的审计重点。

三、审计评价

审计评价不仅是经济责任审计报告的重要组成部分，更是组织部门、纪检监察部门、被审计领导干部本人以及有关方面关注的重点。审计评价是否客观公正，关系到领导干部任期经济责任和工作业绩是否真实、准确，并直接影响着这些干部的荣辱升降等问题。因此，审计评价的撰写至关重要，而同步审计与一般审计评价的差异在于：一般审计在报告中只针对一个人进行评价，界定责任较为明确；同步审计是在一个报告中要对书记、镇长二人进行评价，既要共同评价，又要分别评价，即共性指标总体评价，具体责任分别叙述，在明确领导集体的总体工作成效的基础上，界定清楚党政两个“一把手”各自的经济责任。

（一）目前审计评价存在的问题

目前党政领导干部经济责任审计评价存在以下共性问题：

一是评价内容缺少规范性的具体的统一标准。《审计法》、《审计法实施条例》以及中办发〔2010〕32号对领导干部经济责任审计评价的内容均是比较原则性的规定，具体评价的标准和评价内容没有细化，没有评价的量化指标，也没有评价的综合标准，则导致审计人员在进行审计评价时缺少理论的依据，不便于实际操作。也与组织、纪检等部门利用经济责任审计成果的需要存在较大的差距。

二是审计评价中证据不充分。由于领导干部任期内涉及政治、经济、社会、文化等诸多方面，而审计人员长期从事财政财务收支等常规审计工作，政治素质、宏观意识、知识结构和业务能力难以对政治、社会、文化等层面进行综合评判，又因经济责任审计手段的局限性，一般很难从单位会计帐上发现领导干部个人贪污受贿、徇私舞弊、挥霍浪费等经济问题，因此对领导干部的评价证据不充分。

三是评价主观性太强，用语不谨慎。在工作中审计评价往往泛泛而论，变成了套路、鉴定式语言，主观性太强；又审计人员的素质参差不齐，用语绝对化、不谨慎，增加了审计风险。

而在同步审计评价时，因实际工作中书记镇长有四种履职情况，如存在下述情述，则审计人员将面临最大难题就是对两个“一把手”在重大经济事项中各自的责任界定：首先重大经济决策事项标准不具体，审计中涉及的一些事项是否属于重大经济决策事项难以确认；其次有关重大经济决策会议记录不完整、结论不明确或者无会议记录；第三有的重大经济决策会议记录字迹潦草、决策事项内容不够详细，不能准确表达发言者的意见，大部分会议记录没有与会人员签名。

（二）审计评价的原则

针对上述问题，结合同步审计的特点，按照中办发〔2010〕32号 第三十三条“审计机关应当根据审计查证或者认定的事实，依照法律法规、国家有关规定和政策，以及责任制考核目标和行业标准等，在法定职权范围内，对被审计领导干部履行经济责任情况作出客观公正、实事求是的评价。审计评价应当与审计内容相统一，评价结论应当有充分的审计证据支持”的规定，撰写同步审计报告的审计评价时，除坚持客观公正、实事求是的总原则外，具体应把握以下原则：

一是坚持法制性原则。审计评价要依照有关法律、法规为审计评价依据，在法定职权范围、授权和委托范围内作出符合事实的判断，不得使用与法律、法规不一致的用语评价被审计领导干部履行经济责任情况。

二是经济责任为主的原则。审计机关的职责和权限决定了任期经济责任审计检查评价的是经济行为和经济责任，主要是对领导干部所在街镇的财政财务收支和重大经济活动的真实性、合法性和效益性进行审计，检查和确认其任职期间在本街镇实际经济活动中应承担的经济责任。　

三是坚持谨慎性原则。领导干部经济责任审计评价中要保持谨慎的态度，该评价的评价，不该评价的不评价。对审计未涉及、证据不充分、依据不明确、责任不清楚、职责超范围的事项不予评价。对应该评价的事项，还要充分听取被审计领导的陈述和申辩，必要时可以征求本级党委、政府有关领导同志，以及本级联席会议有关成员单位的意见。综合考虑各方面因素，同时还要注意用语的规范性和准确性，不可言过其实作出过高或过低的评价，在把握事实的基础上，作出准确的判断，作出符合实际的结论。对一时搞不清楚的和发生的重要经济事项难以下定性结论的问题，要以写实为主，对事项发生的原因、过程、后果给以客观的说明，以保证审计评价的准确性。

四是责权一致原则。在评价经济责任的履行程度和直接效果时，应充分结合书记镇长的四种履职情况，“以权定责，以责定评”，分清前任责任与现任责任的界限；直接责任、间接责任和领导责任的界限；上级责任与本级责任的界限；主观责任与客观责任的界限；故意与过失的界限；集体责任与个人责任的界限；法律法规不健全、不配套导致工作出现断层与错误的执行法律法规方针政策的界限。

五是可操作性原则。在经济责任审计评价内容上要考虑到可操作性。一方面考虑到审计人员获取数据的渠道和计算的可行性，减少审计人员操作难度，以便获得可靠的数据；另一方面要使选择的评价标准和评价内容具有可比性，尽可能剔除不相关因素的影响，以便在评价被审计对象经济责任时更加客观，更有说服力。

（三）评价方法和评价内容

1、审计评价采用的方法

同步审计和一般审计的审计评价均可采用定量分析、定性分析以及综合分析等方法。以定量为基础，定性为结果，无法定量、定性的问题，应以写实手法，客观描述审计事项的结果，综合反映领导干部任职期间的工作业绩和问题，确定领导干部应承担的经济责任。

一是定量评价。定量评价是以审计查证和取得的可靠数据与经济责任目标（计划）、经济责任履行指标、行业标准等进行对比分析，客观反映履行经济责任的情况。

二是定性评价。定性评价是以审计结果为基础，对被审计单位财政财务收支和有关经济活动的真实性、合法性、有效性的评价。真实性可分为真实、基本真实和不真实三个层次；合法性可分为合法、基本合法、有违规行为和严重违规四种；效益性包括经济效益和社会效益，可分为好、较好、一般、无效四个层次。　

三是综合评价。综合评价要求综合运用上述两种评价方法，对被审计领导干部所在街镇区域经济社会发展、财政收支、重大经济决策等情况及存在问题，所在单位、下属站所、村社和企业财务收支、财务管理、重大经济决策等情况及存在问题进行综合分析，客观反映领导干部经济责任的履行情况。同时，对两个“一把手”履职错位和相互争权扯皮的情况予以揭示。

2、审计评价的内容

依据同步审计目标、内容和重点，以及上级党委、政府责任制考核目标和组织人事、纪检监察、国有资产监督管理部门重点交办事项等，对街镇党政领导干部经济责任同步审计评价时应将对街镇财政收支的增减、经济目标的完成、为发展和管理地方所做的工作等共性内容，对两个“一把手”进行统一评价，对街镇财政财务收支的有关违纪违规、重大经济决策的成功与失误、领导干部本人遵守廉政规定等个性问题，在严格区分责任的基础上对两个“一把手”分别进行评价。同步审计评价内容应包括以下几个方面：

一是为发展和管理地方经济所做的工作。包括街镇党委政府完成上级党委、政府安排的重要任务和中心工作，街镇党委、政府的中心工作，贯彻执行国家政策法规情况，任期内为发展和管理本街镇经济所制定的政策或制度及采取的措施。

二是主要社会经济指标、经济工作目标完成情况。比如：根据上级党委政府的考核结果和统计部门、发改委、财政部门等提供的资料，获取GDP、固定资产投资额、农民人均纯收入、财政收入、财政支出等指标数字，来评价领导干部任期内所在街镇主要社会经济指标、经济工作目标完成情况。

三是账务处理差错率、违纪违规比率。通过对财政财务收支的审计，指出存在的问题，反映街镇经济的质量和发展状况。比如从发现的应缴未缴预算收入、虚列支出、挤占挪用滞留各类专项资金、设立帐外帐等问题的金额大小、性质轻重，来评价领导干部任期内所在街镇财政财务收支真实性、合法性情况，并进行责任界定。

四重大经济事项决策、执行、监管情况。重大经济事项决定着街镇发展方向和趋势。因此就必须从审查重大经济事项入手，评价其决策依据是否科学、民主、依法，实施情况如何，经济效益和社会效益如何。

五是内部控制制度建立健全和执行情况。从检查内部控制制度入手，一是是否建立健全了财务内部牵制制度，民主决策或议事制度，以及其他管理制度；二是评价各项制度是否科学、有效，符合国家财经法纪或其他规定；三是评价是否按制度执行到位，有无有章不循和执行不到位等问题。

六是个人廉洁情况评价指标。这个评价指标可以说是领导干部政治生命的“一票否决权”，因而需要慎之又慎，要结合以下几方面的情况进行综合评价：一是以审计过的事项为重要依据；二是到组织人事部门、纪检监察机关了解情况；三是制订问卷表调查表，向领导干部所在街镇有关个人或机构发放问卷表，获取有关情况；四是召开部分群众代表、一般干部座谈会了解相关情况。

七是责任界定。中办发〔2010〕32号文件对领导应承担的直接责任、主管责任、领导责任进行了明确的规定。在工作中一定要区分三种责任的界限，按照责权一致的原则，结合审计内容和重点充分查证领导分工文件，党委、行政办公会议纪录，其他相关会议纪要、记录等资料，如资料缺失或不完善，还应调查询问领导本人、当事人、相关经办人员，查证其个人工作笔记或日记，客观、公正地进行责任界定。

街镇党政领导干部经责同步审计是一项新课题，需要在工作中不断的总结和实践，上述内容仅为作者个人的观点，如有不妥之处，尚需进一步学习和完善。

【参考文献】

1、谭建伟，乡镇党政一把手任期经济责任审计内容初探，湖南省洞口县审计局

2、梁生灵，经济济责任审计评价范围的界定原则，中国审计信息与方法，2003

3、李树廷，经济责任审计的回顾和思考，审计文摘2009年第8期 

(綦江县审计局    郑平 周小泉)