西方国家行政职能的演变

　　一、前资本主义时期的行政职能

　　前资本主义时期是指奴隶制和封建制社会时期。奴隶制时期国家行政职能的重点在于政治统治，通过强化政治职能，采取残暴的统治方式来维护奴隶主阶级政权的生存和发展，经济职能十分微弱，社会管理职能也很少。这是与奴隶制国家的性质分不开的。奴隶制国家是奴隶主统治奴隶的专政工具，处于社会生产力极其落后的自然经济时期，因而社会公共事务极为简单。封建制国家经济职能的内容稍有增加。封建制国家为了巩固封建主的统治，增加国家税收，往往由国家出面管理一些有利于经济发展的事务，承担一定的社会管理职能，进行某些社会公共事业的建设。当然，封建制国家行政职能的重点仍在于政治统治，通过强化政治职能以维护封建地主阶级的统治，社会管理职能仍很微弱。

　　总之，前资本主义时期的行政职能体现出两方面的特点：一方面是政治统治职能的极端强化;另一方面是社会管理职能的相对微弱。这是由奴隶社会和封建社会条件下的自然经济及其经济基础所决定的。

　　二、自由资本主义时期的行政职能

　　自由资本主义时期是资本主义发展的上升阶段。这一时期，英国古典政治经济学家亚当·斯密等以理性经济人假设为基础，极力推崇市场机制这只“看不见的手”，反对政府干预经济生活，认为最好的政府就是干预得少的政府。斯密认为，把资本用来支持产业的人，通常既不打算促进公共利益，也不知道自己能在什么程度上促进这种利益，他所盘算的只是自己的利益，而在这种场合，“像在其他许多场合一样，他受一只看不见的手的指导，去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的，也并不因为事非出于本意，就对社会有害。他追求自己的利益，往往使他能比真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益”。“利己的润滑油将使经济齿轮以奇迹般的方式来运转，不需要计划，不需要国家元首的统治，市场会解决一切问题。”因此，自由资本主义时期政府采取自由主义的管理方法，以保障资产阶级的自由、平等、民主权利为目的，通过政治统治职能对新生的资产阶级政权的巩固和发展起着“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越好”的信条，主要依靠市场这只“无形的手”来调节和引导社会经济及其他各项事业的发展。

　　三、垄断资本主义时期的行政职能

　　进入垄断资本主义时期以后，资本主义所固有的矛盾日益尖锐，自由主义的统治方法已不适应这个时期的统治要求。1929—1933年席卷资本主义世界的经济大危机，将整个资本主义世界推到了崩溃的边缘。以美国为例，社会经济持续衰退，金融体系接近崩溃，失业剧增，生产相对过剩，饥饿寒冷与财产的大幅贬值使美国社会处于深刻的社会危机之中。在这种背景下，美国著名经济学家凯恩斯提出，要全面增强国家的作用，政府不应该再仅仅是社会秩序的消极保护人，而且还应该是社会秩序与经济生活的积极干预者，特别是要熟练和有效地利用政府的财政职能影响经济的发展。凯恩斯干预主义理论提出后在西方盛极一时，产生了很大的影响，由此形成了干预主义的政府职能论。这一理论认为，市场并不是万能的，如果没有国家的宏观管理，市场经济就会成为万恶之源，资源也会遭到毁灭和破坏。

　　当时的美国总统罗斯福全面推行了以凯恩斯理论为基础的国家干预理念，通过两个“百日新政”，罗斯福政府进行了一系列改革：紧急银行法案，节约法案，啤酒法案，农业法案，失业救济法案，工业复兴法案，以工代赈法案，社会保障法案，税制改革法案，银行法案等。通过改革，罗斯福大大强化了政府职能，开创了国家强力干预社会经济的先例，并因此结束了强烈放任自由的资本主义时代。

　　这一时期资本主义国家充分地运用和强化了政府的政治统治职能，行政权力扩大，专政镇压职能大大加强，民主职能有所削弱。在经济领域，强调政府对社会经济的调节和干预，垄断代替了自由竞争，垄断资本和国家政权紧密结合，政府的经济职能和社会职能都扩大和加强了，如政府通过行政手段和法律手段来保证市场秩序，通过预算和高额税收、发行公债等办法承担某些社会公共事务，在收入及分配领域采取一系列福利措施等。

　　四、当代资本主义的行政职能

　　当代西方学者既不赞成政府只承担守夜人职责的自由主义，也不同意政府全面干预经济的干预主义，而主张有选择地干预“市场失败”。他们认为，“政府不是喂养于天国、产奶于地上的母牛”。政府同市场一样是会失灵的，政府失败包括行政效率低下、费用高昂、计划执行不当、官员特权横行、机构自我扩张、财政赤字与日俱增、行政人员以权谋私、大量政府开支落入特殊利益集团的私囊、官僚主义猖獗等。因此，如果以“失败的政府”去干预“失败的市场”，必然是败上加败。所以，市场的缺陷并不是把问题转交给政府处理的充分条件。在“看不见的手”无法使私的不良行为变为符合公共利益行为的地方，可能也很难构造这看得见的手去实现这一任务。

　　市场有失败，政府也有失败，应该如何选择呢?1988年美国兰德公司在它的一份由查·沃尔夫主持完成的报告《市场或政府——权衡两种不完善的选择》中对此作了探讨。沃尔夫的结论是：既要使政府在改善和扩展市场中发挥作用，又要利用市场力量改善政府功能。也就是说，利用政府弥补市场缺陷，同时利用市场克服政府失败。

　　总之，这一派西方学者认为政府干预经济只能限制在一定范围内，这个范围就是市场长久失败的地方以及政府去干预并不会带来“政府失败”的方面。他们的主要观点是：(1)市场有失败，政府也存在着失败，政府失败既表现为国家对经济干预过度造成市场进一步失灵，又表现为对经济干预不足使市场无法正常运作;(2)政府只能干预市场根本性失败，不能干预非根本性缺陷;(3)政府要利用市场去干预经济。

　　因此，当代资本主义国家在生产关系和上层建筑领域进行了一系列的改革和调整，政府职能呈现出如下发展趋势：

　　1.行政职能逐渐扩大

　　近两个世纪以来特别是二战后，西方国家的政府迅速膨胀。19世纪德国经济学家瓦格纳认为，为满足较高的社会发展，政府活动也必然随之增加。随着经济的工业化，正在扩张的市场与这些市场中的当事人之间的关系会更加复杂，而这种市场中的相互关系就对商业法与契约关系产生了需求，而后者又要求建立司法与行政制度。城市化与高居住密度将产生外部性，拥挤又需要政府进行干预与调节。这一切都使政府活动的加强成为必需。他的这一论断被称为“国家活动不断增加的法则”，又称“瓦格纳法则”，该法则不断地为世界各国的发展历程所证实。

　　从部分国家政府财政支出占国内生产总值的比重，可以明显地发现政府活动不断增加，行政职能扩大的轨迹。1929年美国政府的总开支占国民生产总值的10%，而在1949年为23%，1987年为34%。韩国在1980年的政府财政支出为65 630亿韩元，到1997年增至790 040亿韩元，增长11倍之多。南非中央政府财政支出占国民生产总值的比重在1980年仅为21.52%，10年后这个比值就增至30.09%。

　　2.职能体系中政治职能相对减弱

　　政治职能在早期政府的职能体系中占有重要比重，政府的主要职责和作用是通过对内阶级镇压，对外军事扩张或防卫，维护统治阶级的特殊利益。政府的社会管理职能被视为是实行政治统治的必要补充，是从属于政治统治和为政治统治服务的。然而，政治职能只能起到控制社会矛盾和冲突的作用，却不能消除这种矛盾和冲突。统治阶级日益认识到，统治者和被统治者的两极对立最终将损害统治者自身的利益。同时，随着社会生产力的发展和社会资源的大幅增长，统治阶级可以为社会各阶级和阶层提供更多的分配份额，使阶级矛盾与阶级对抗相对有所缓和。尽管政府的政治统治职能依然存在，但它以更隐蔽的形式体现出来。而由于社会公共事务的增多，政府的社会管理职能不断地增强和膨胀，从而使政府的政治职能呈现出弱化的趋势。

　　3.社会公共事务管理职能社会化

　　政府的管理能力毕竟是有限的。随着社会公共事务的激增，政府在许多方面已感到力不从心。而随着经济的发展和社会的进步，社会成员文化素质在不断提高，物质生活闲暇时间越来越充裕，也有可能或已有能力普遍参与社会管理。因此，政府被迫把某些社会公共事务的管理权还给社会，而集中精力于自己应当管、有能力管、也管得好的事情。如许多西方国、家实行公共事务管理民营化，将公共服务事务或部分政府职能委托给民间团体或私人管理。日本政府将清洁卫生、维修公用设施、修建学校等公共事务委托给地方自治体、民间团体或个人管理，除社会福利设施外，其他公共事务的委托管理面高达80%左右。美国、英国政府也将公共服务事务承包给私营企业。据统计，美国大约有35%的地方政府让私营公司负责收集城市垃圾，42%的地方政府使用私人企业经营公共汽车系统。另外，近年来，西方国家社会中介组织的广泛兴起，是社会管理职能社会化趋势的重要反映。例如，美国现有行业协会达20多万个。在日本、德国、意大利等国，每一行业参加协会的企业通常占本行业企业总数的90%以上。政府通过宏观协调，将一部分职能交还给社会，由社会组织代替政府进行直接管理，实现社会职能社会化，这是当代政府职能发展的新特点、新趋向。

　　4.宏观调控、综合协调职能增强

　　西方各国政府在实行社会公共事务管理职能社会化的同时，也十分注意加强政府的宏观调控和综合协调功能。为确保政府管理活动的顺利进行，各国政府普遍重视计划手段与经济手段、法律手段的综合运用，逐步减少以至于放弃对企业微观经济的直接控制，缩小指令性计划范围，扩大指导性计划的范围，将计划工作的重点转到运用经济手段进行间接的、更全面的宏观控制的轨道上来。它们一方面通过制定指导性的经济计划，对国民经济的发展前景作出预测，对经济的长处和短处作出分析，向经济和社会组织提供政府的经济政策和市场发展前景的综合信息，制定保持市场正常运行的规则。另一方面，通过预算调控、货币金融调控、物价调控等经济手段以及法律手段对市场进行调控，以保证市场的正常运行和竞争的公正性、合法性。此外，各国政府普遍加强了宏观调控和综合协调部门，建立和完善综合协调的机制。如美国的总统府，英国的内阁委员会、财政部，法国的总统府、经济计划厅，德国的联邦总理府计划司、联邦经济部，日本的总理府、总务厅等，都是承担宏观调控和综合协调职能的重要部门。