摘 要 服务产品尤其是公共服务产品具有一系列明显的市场特征，相对于物质产品，市场对它们的调节是失灵的。改革的体制安排虽然使政府对绝大多数产品价格的直接性工作职能弱化，但社会包括其代表者政府及有关中介机构对公共服务产品的价格职能包括成本规制、稽核和监督等管理职能必须大大强化。惟有如此，才能维持市场公平和保护消费者利益。
　　关键词 公共服务产品特征 市场失灵 成本管理
　　一、公共服务产品特征与市场
　　失灵服务这个经济学概念指的是以提供活劳动形式满足他人需求并换取报酬的活动。服务也是产品。如果我们把凝结形式的劳动或劳动的物质载体称为有形产品的话，那么这种不凝结为实物的流动形式的劳动就是无形产品即服务产品。在实际生活中，服务包括长期被我们称为服务的理发、洗染、沐浴、餐饮等小概念的服务，被称为劳务的更大范围的消费者服务，还包括越来越发展的生产者服务，以及专门被称为公共产品中的服务。本文主要分析公共服务产品的市场特征与社会对其成本和价格的公共管理。
　　所谓公共服务产品在此不包括不具有消费竞争性和利益排他性即不直接对其支付就能享用的纯粹公共服务产品如国防、非收费性一般广播电视等服务，而是指在一定经济和技术状态下，社会的每一个成员只要支付合理价格就有资格对其享用，但又不能通过通常的市场渠道对其进行合理分配的服务。其中最主要的是城市公用事业服务和部分交通、基础医疗、收费教育等服务。严格地说它们属于带有公共性质的服务。这种服务产品具有与一般服务产品一样的市场特征，还具有其自身特征。
　　1、生产者与消费者关于产品品质的信息不对称。由于无物质载体，服务产品的生产与消费的基本时空关系是它们的同时同地发生，消费者不能在消费前评价产品的品质。这样就产生了双方对服务品质的信息不对称。经济学家按产品品质与消费者学习之间的关系对所有产品分过类：美国经济学家尼尔森曾于1970年分出过两类。第一类是探知性产品(search goods)，消费者在购买前就能了解产品品质(如颜色、款式、做工、手感、硬度、气味等)；第二类是经验性产品(ex—perience gods)，消费者在购买和使用后能了解其品质(如耐用程度、标准程度、舒适程度、味道等)。1973年达比和卡尔又分出第三类即信任性产品(credence gods)。对于这种产品，消费者即使在多次消费后也不可能真正了解甚至永远不可能完全了解其品质，全靠信任而对其购买。由于服务不可能在消费前被评价，所以服务产品多属于第二、三类产品。消费者至少在购买前都遇有品质信息障碍。但无论什么服务产品，生产者却永远了解其品质，其中还包括着坏品质。
　　这种信息不对称会导致反消费者利益的两大问题，即供给者的败德行为(用高价销售低质产品)和需求者的逆向选择(用高价购买低质产品)。需要非常高的专业知识才能鉴别产品品质的服务比如医疗服务，消费者利益尤其容易受损。在消费者缺乏产品品质信息的条件下，供给者很少会产生保证和提高品质的原动力。在一次性消费的情况下和一旦进入消费即无法调整的情况下(比如入学)以及无法选择供给者的情况下(比如垄断供给和以前的指定医疗地点等)更是如此。
　　2、价格竞争条件的缺乏。由于服务产品的无形性及由此衍生的买卖双方的信息不对称，使服务市场缺乏有效的价格竞争条件。因为供给者之间的有效价格竞争主要依赖于消费者在购买前能比较不同供给者的产品品质及相应价格，按价格比例与效用比例的关系决定消费选择，而供求双方的竞争又主要依赖于双方对信息掌握的公平地位。品质信息缺陷是消费者难以对不同产品比质比价，只能是“错了再试”地进行服务消费，或被迫接受高价低质服务。
　　3、自然垄断和行政垄断。物质产品生产在理论上说很难产生自然垄断，但公共服务产品部门较广泛地存在自然垄断。所谓自然垄断指的是，如果由一个厂商生产整个行业产出的生产总成本比由两个或两个以上厂商生产这个产出的生产总成本低，这个行业就是自然垄断的(约翰·伊特韦尔等，1996)。形成自然垄断的条件可以有两点，即单一厂商生产的超级效益或过度竞争造成的毁灭性结果。水、电、气等地方公用事业产品的销售(这些产品的生产应该属于制造业，存在竞争，也可跨地区竞争，但其销售是服务业)以及基础电讯、铁路、港口、机场等被公认为是自然垄断的行业。这种自然垄断不是来自于它们的超级效益，而是来自于不宜于两个或更多供给者的过度竞争。这就是说，多个供给者的进入带来的竞争效益补偿不了由于多家进入造成的浪费。除了自然垄断外，带有公共产品性质的教育与医疗的行政性消费指定，使这些服务带有了行政垄断性质(这种行政垄断现象正在逐渐消退)。这种垄断尤其是自然垄断尽管是由行业特点造成的，但供给者却存在着自身内在的成本转嫁和制定垄断高价的冲动。消费者利益会因此受损。
　　无论是一般服务产品的上述第一、二两个共同特征还是公共服务产品还特有的垄断特征造成的反消费者利益的结果，从对市场的理论分析来看，都可归因于服务产品的市场失灵。服务市场失灵可分为三种类型：不完全信息、不完全竞争和外部性问题。信息不对称属于不完全信息，非价格竞争和垄断属于不完全竞争，而外部性问题在此主要表现为个别供给者的败德行为会因某种连带效应而累及同行。
　　二、政府职能与公共成本管理
　　既然市场不能自发遏制自然垄断(和一定的行政垄断)单位的成本扩张和价格上涨的冲动，社会就必须用非市场的手段来遏制它。政府的价格管制(政府定价)和社会中介机构的监督是不可忽缺的最重要手段。
　　1．政府成本管理职能的弱化与强化。改革开放24年来，我国的经济体制已由计划价格几乎无所不包的计划经济演化成了百分之九十以上商品由市场决定价格的市场经济。在计划经济时期，国家要投入大量的资源包括一个常年性的政府物价管理部门去制定与维系一个庞大的价格体系。但那个时期价格管理工作是强化的，而对其中的成本的管理工作是弱化的。价格管理的强化及其原因表现为，第一，价格工作涵盖着一整个价格体系的制订与管理，工作面十分巨大；第二，对于每一个商品价格的具体制订与调整过程，物价部门总还力图使它能具有一定政策根据，即反映国家的一系列政策偏好。在这些偏好指引下，物价部门还得精心对待价格制订工作，使各种价格符合国家的偏好目标。而成本管理的弱化及其原因表现为，第一，国家与企业财政关系上的统收统支，不仅成本资料全可以出自企业自身的纵向上报，无需政府稽核，而且价格制定服务于国家经济乃至政治上的政策偏好，价格具有按经济学所说的脱离成本基础的任意性，即通常所说的价格不反映价值；第二，国家需要价格的稳定性，而这种稳定性不仅是宏观水平上的稳定性，更具特色的是微观价格即各种具体商品价格的固定性。实物计划经济对企业的基本考核指标需要把价格相对固定下来。固定价格相对于不断变化着的成本更成为任意性价格。任意性价格不能成为配置资源的信号，社会资源全根据数量信号来配置。正是由于这种非市场价格信号调节机制的低效性，才有了市场经济取向的中国经济体制改革。
　　改革的体制安排使政府对市场具体价格的直接性工作职能弱化了，即政府物价管理部门从占全部商品百分之九十以上的竞争性产品及非国计民生重要产品的价格制订上退出了。但政府作为社会公共利益代表者对一小部分产品即垄断的以及一部分重要的竞争性公共服务产品的成本规制、稽核、监督等管理职能却大大强化了。因为在市场经济条件下，这些产品的价格已不可以是任意性的了，它必须正确反映市场的公平有效运作要求，必须反映生产者与消费者利益关系的合理性，尤其不能伤害这个市场上的信息弱势群体即消费者的利益。既然如此，政府就有责任去实现这些商品的价格合理性。
　　对自然垄断企业来说，由于供给无同行竞争，消费又无替代和选择，于是，市场本身的力量无法对其实施价格制约。所以在市场经济条件下仍由政府对其实施定价。但多年来政府定价的主要要领是利润率的限制，不让地方公用事业单位有较高利润，但也不让其亏损。而实际上这些单位由于其产品的自然垄断，每一天都滋生着不节制成本和转嫁成本的内在冲动。政府又没力量去监督和检查它的成本，于是便出现了人们已司空见惯了的亏损后涨价，涨价后亏损的阶梯式螺旋价格上升的现象。不节制的成本总是可以被行政性追认，水(成本)涨船(价格)高，严重损害了消费的利益。可见，政府光在价格层面上控制价格是不够的。政府必须通过成本规制来约束价格。政府可按以下公式实施成本规制：up’=xlPl’+X2P2’+r (1)式中一，up’为公用服务产品的价格变动率P．’与P2’分别为社会生产资料价格变动率与职工生活费指数变动率X。与x 分别为社会生产资料总价格和职工总生活费占全社会总价格的权重Xl+ X2 1r为政府规定的成本缩减率公式(1)看来是多作用于价格而少作用于成本，实际上按各该时社会生产资料价格和职工生活费的变动率来限定自然垄断的公用事业产品价格，已经限定了它们的成本上涨只能在一个合理的框架内。因为被参照的其他产品的价格是在竞争中产生的。它们的变动率是符合市场理性的。以此作为参照系，自然垄断产品的成本便不能因自然垄断而无限止上升。若被参照的价格是下跌的，则自然垄断的公共服务价格就没理由涨。在公式(1)中，我们还加入了直接踢除以前因自然垄断而不合理推升成本的因素。到一定时问后即成本基本合理后，可考虑引入公式(2)来约束价格。
　　为等于或低于全社会平均资金利润率的自然垄断公用服务产品资金利润率公式(2)的考虑是，经过若干时间后，公式(1)中的r已不需要，政府直接以合理成本为基础定价。
　　成本轨制由政府给出，但成本的调查、稽核、检查和监督等工作，不可能由政府来做，那么就有了让其他社会公共组织来实施的需要(下文会对此论述)。
　　对行政性垄断服务比如医疗与教育等来说，政府首先应该废除消费指定，废止其垄断地位。
　　然后对这些既带有公共性质又带有竞争性质的服务根据不同情况决定价格管理方式。对国有供给单位而且是基础性服务产品比如基础医疗、基础教育等应仍实行政府在合理的成本规制条件下定价。对非国有单位的供给以及国有单位供给的非基础服务产品可逐渐放松定价权管制。
　　诚然，在目前实物经济向货币经济的转轨中，一些产品尤其是公共性服务产品比如医疗服务、基础教育等价格需要回归到货币经济该有的水平上，不然，将不利于这些产业(事业)的良性循环。
　　但不用担心，只要有关收费单位即供给者的定价权一有松动，他们会让自己的利益有足够的实现。需要整个社会及其政府更为关心的是，由于上述服务产品的特征与市场失灵，作为信息和竞争弱者群体的消费者的利益无法得到保障，因为供给者自发地存在着成本转嫁的强烈倾向。
　　那么，除政府的指导、监督、教育和宣传外，其他社会公共组织必须对此有所作为。
　　2．其他社会公共组织的公共管理政府只是社会公共利益的集中代表者，公共利益还可以由其他机构或团体来反映。
　　对虽有一定竞争性但带有一定公共性质的服务生产单位来说，由于信息与价格竞争上的缺陷，在政府定价条件下也会产生将成本向高处虚化的行为倾向，而在非政府定价条件下会产生直接的多收费、乱收费的行为倾向。前者是夸大成本，谋求暗的高利润，后者是直接地谋求不合理的高利润。两者都引致了高价格。在消费服务福利性低价分配向货币化市场分配转轨时和竞争不能正常开展时会大量发生这种现象。轰轰烈烈的医疗制度改革中医院的高收费和夸大成本现象屡见不鲜。医生光开高价药是变相的高收费，医院假借单项医疗服务成本难以分摊或使成本测算非透明化就为了夸大成本。收费教育中也常有隐瞒办学质量和条件的低劣性、夸大成本从而高收费、乱收费的现象发生。
　　社会可以动员起自己的力量来遏制反消费者利益的现象发生。公共性的和经营性的有关中介组织是重要的力量。由政府部门演化而来的成本调查队、价格检查所是常设的专门性机构，必须予以强化，国家财政也应该在投入上支持他们。国家必须明白，从无所不包的商品订价中撤退所节约下来的资源拨人很小一部分就足以支持这些代表社会利益的机构进行有效工作。
　　各种审计事务所、会计事务所也应介入成本的稽核、检查和监督。上述所有服务产品，包括成本轨制后的国家定价的自然垄断服务与带有竞争性但具有公共性质的服务都应该接受成本稽核、检查和监督。
　　公共服务产品价格调整的社会听证会从某种意义上说也是一种临时性的公共组织，应该实际地使它在成本和价格监督中发挥作用。
　　既然各种形式的公共性成本管理是弥补公共服务产品市场失灵所必须的，政府就应从在社会主义市场经济中规范市场、服务市场的本职出发，除加大投入和扶持公共性中介组织外，还可用法的形式强制规定非政府定价的公共服务产品的价格形成与变动须先经过公共性成本审核，当然政府定价的自然垄断服务的成本更必须在审核中规制，在轨制中审核。
　　参考文献：
　　[1]约翰·伊特韦尔等：《新帕尔格雷夫经济学辞典》，经济科学出版社，1996年出版。
　　[2]李慧中：《服务业、服务贸易及其部门的特征研究》，载《国际金融研究))2o00年第3期。
　　[3]赫伯特·G·格鲁伯等，陈彪如译：《服务业的增长～ 原因与影响》，上海三联书店，1993年出版。