摘要：公共管理学与行政管理学的关系是近几年我国学术界的一个研究热点，因为，弄清楚这一问题，直接关系到能否对公共管理、行政管理学科的准确把握和深入研究。通过对西方公共管理学产生的背景及其主要内容的探讨。分析了中国社会发展对行政管理改革的要求，并结合当前我国学术界对此争论的主要观点。论述了应如何看待公共管理学及其与行政管理学的关系问题。
　　关键词：公共管理；行政管理；政府职能转变；发展；关系
　　随着我困社会主义市场经济体制进一步发展完善。政府管理尤其是经济管理的方式方法正在与国际接轨。如何在市场经济条件下转变政府职能，建立起一个高效、灵活、廉洁的政府，形成新的管理模式。运用市场的方法来管理公共事务。发挥政府在完善社会主义市场经济中的作用，提高行政管理的现代化水平，成为十分现实而紧迫的任务。这几年来，与实践上的这种需求相适应，我国学术界关于公共管理的研究成为热点。公共管理学究竞研究什么？为什么如此火热？在我国当前其发展是一种什么状态？它与我们通常所讲的行政管理学是什么关系？ 其中的一些问题在学术界存在着较大的争论。对这些问题的了解和明确很是必要，它直接关系到对内容的准确把握和深入研究。这里试就这几个问题作以阐述并提出自己的看法。
　　1 关于公共管理学的概念问题
　　中国的公共管理。作为一种社会实践。是伴随着改革开放、特别是神会主义市场经济体制的加速建立而迅速发展的。其具体表现是行政管理体制改革，政府职能转变。政府管理社会事务的方式方法发生变化，社会中介组织及其他非政府的社会公共事业管理部门数量迅速增加、职能作用增大。等等。
　　在学科和学位教育上，公共管理一词。已被人们所认识和使用。与这种情况相伴随的是，对公共管理科学研究的迅速升温。然而在理论研究上，特别是在一些最基本的问题上，存在着较大的争论，其中最突m 的、也是最基本的一点即是关于公共管理（学）的定义问题。
　　对于什么是公共管理（学）的激烈争论，是近两年的事情。这主要是由中国教育部设置的公共管理硕士（MPA）学位的名称引起的。概况是：随着社会主义市场经济体系的逐步完善，各级政府在推动经济及社会协调发展中的作用和管理手段也在发生着深刻变化。这种变化要求我国建立起一个高效、协调、规范的公共政策管理体系，由此对各级公务员及其他公共管理部门管理人才的培养提出了迫切要求。同时，随着政府职能的转变，过去很多由政府包下来的公共事务管理职能也将由非政府的公共管理部门或服务部门完成。社会对这方面人才的需求也越来越强烈。为适应这种形势需要，1997年。我国决定正式设立培养公共管理学专业的研究生。I999年5月，国务院学位委员会第十七次会议审议通过“公共管理硕士专业学位设置方案”。2000年8月，国务院学位委员会办公室下发了关于开展公共管理硕士（MPA）专业学位试点T 作的通知，批准北京大学、中国人民大学、清华大学等24所高校为首批MPA培养试点单他。 定于2001年秋招生，2002年初入学。通知下达反响强烈，报考踊跃，场面火爆。在有关部门的精心组织和领导下，各方面T作快速、稳妥、协调发展，招生T 作顺利。MPA教育从政府到学校形成了一个比较完整的体系。呈现灿烂的发展前景。MPA作为一门学科，一种新的学位教育，其突 特点之一是其社会性，它是我国社会生活飞速变化， 特别是市场经济体制建立。我国政府行政改革实践发展的产物。作为一门学科、一种教育。其名称必须准确反映其内涵。但在这一点上，我国对MPA 一词的理解却引 了争论。MPA是英文Master of Public Administration 的缩写，这一名词在西方发达国家是指公共行政硕士。而“公共管理”在西方发达国家是指20世纪80年代兴起的公共行政（即我国的行政管理）的一种范式，英文为Public Management。但是西方国家，例如公共行政学最发达的国家美国。尚无公共管理硕士（Mas—ter of Public Management，英文缩写为MPM）。中国大陆在设置公共管理硕士学位时使用了“MPA”即公共行政硕士的英文译名。却把“行政管理”作为一个二级学科置于公共管理一级学科之下。之所以采取这种译法，主要原因有 ：其一。突 管理学的特征。我国新的学科设置将公共管理学归属于“管理学”门类下的一级学科。下设行政管理、社会医学与卫生事业管理、教育经济与管理、社会保障、土地资源管理等五个二级学科。为了与学科门类保持一致，也为了与“行政管理”相区别，将Public Admin—istration译为“公共管理”可以免除形式上的混淆和麻烦。其所辖的五个二级学科，也都突 “管理”的特征。·其二，这种译法与已被公认并通用的丁商管理硕士（Master of Business Administration）相对应，都将Administration译为“管理”。其i ，按照《英汉大词典》的解释。Administration一词确有“管理”之义川，这也是一种将其翻译成管理的根据或理由。但恰恰是这种用法。产生了两个不容回避的问题。
　　一个是公共管理的概念问题。另一个是公共管理（学）与行政管理的关系问题。这两个问题之间具有不可分割的联系。其中，主要有两个争论点：其一，在学术界，Public Administration一直是指公共行政，即我国的行政管理学，而现在义指公共管理，一名二义，应如何理解，如何遵循？ 其二，“公共管理”还有另一英文术语与之相对应， 即Public Manage—ment，这一专有名词在学术研究领域已存在了很多年，这就又产生了二名同义的状况。 现了更大的麻烦。在国外，关于Public Administrati0n与PublicManagement两个词也有争论。主要是二者谁的涵义更广泛，二者关系如何。是相互包涵关系还是迥然不同的两个术语。两年多来，我国学术界就这一问题展开争论。这种争论绝不仅仅是在抠名词概念。不是脱离实际的空洞探讨，因为这关系到如何认定公共管理概念，把握其内涵，明确其管理主体、对象、模式、范围及目标等最基本问题，这些问题不明确。系统的公共管理“学”理论则难以形成，因而也就不能更有效地指导实践。所以，这种争论是必然的。也是必要的。
　　应该说。这种争论恰恰是公共管理在我国发展状况的必然反映。中国自己的公共管理（学）刚刚起步。正在探索开创之中。尽快建立适合我国具体国情的公共管理（学）体系正是我们的迫切任务。由于这个问题在争论之中，本文在此不给公共管理下一个定义。 也暂不具体引用国内学术界的几种观点，而认为应主要从“共识”中，从具体涵义中去把握。
　　目前对于什么是公共管理。 我国学术界的研究探讨。已经取得了可贵的、较为普遍认可的成果。2001年l2月。全国首届公共管理理论与教学研讨会，在广东湛江召开121，这是南北京大学、中国人民大学、中山大学、国家行政学院、《光明日报》理论部、《中国行政管理》杂志社及湛江海洋大学等七家单位联合主办的学术盛会，会议代表分别来自中央机关和26个省、自治区、直辖市的大专院校、科研单位、新闻机构和政府部门，会议就公共管理有关问题进行了热烈讨论。达成了一些共识。关于什么是公共管理。其基本概念与范畴问题是讨论的几个主要内容之一。代表们认为这个概念是在20世纪90年代被提 来的。是我国社会发展的必然，是我国体制改革进一步深化的需要，是与国际接轨的需要。“公共管理”既是一种新的管理模式，也是一门学科、一种新的学位教育方式。公共管理应有狭义与广义之分，狭义的公共管理即公共行政管理，亦即政府事务的管理。广义的公共管理是公共行政管理的延伸。它除了政府事务的管理外。还应包括社会事务的管理。其具体定义有多种，但抛开其差异而言，共同的地方主要有：（1）它们都表明，公共管理是一种包括国家事务、政府事务、社会事务在内的具有公益性、泛适性的管理模式；（2）其管理主体是多元化的。并非仅限于政府一家，神会上大量的中介组织、居民自治组织、志愿者组织、慈善机构乃至于私人机构中的涉公部分。都可以成为公共管理中的主体；（3）公共管理对象范闱比以住的行政管理学更广泛。事务更具体。并且叮借鉴私营部门的管理方式与方法，把市场机制引入公共管理领域，以此来提高行政效率；（4）公共管理领域的拓展，使公民有更多的机会参与或参加公共事务的管理活动，导致权力的分散化、公共责任的分散化，有利于实现广泛的民主监督。以公民权利牵制公共权力；（5）公共管理的基本价值取向是社会公共利益，但在研究的价值取向上应该多元化。主要包括：公共政策取向、企业管理取向和社会取向。
　　从以上论述。我们可以看 ，随着我国公共管理实践的迅速发展，在理论、学术上对公共管理的概念、定义及相关的基本问题的热烈争论也在进行。这些争论也随着实践的发展而不断深化，一些最基本的内容已达成共识。取得基本一致。理论与实践的发展，使我国的公共管理（学）正在我国的现代化建设中日益显示 其重大作用。
　　2 公共管理学与行政管理学之关系
　　公共管理与行政管理的关系问题。是研究公共管理中另一个不可回避、必须解决的问题。因为，什么是公共管理，其基本概念、管理的主体、范围、方式、目标等都与我们所认定的行政管理学有许多内容相一致的地方。那么，二者是什么关系？是交叉、包涵关系，还是一致？ 公共管理（学）是行政管理发展的新阶段？抑或是完全不同的两个学科？搞清楚这个问题，是公共管理（学）建设与发展的基本前提之一。我国学术界对此存在着较大的争论，本文拟通过以下几个方面的分析。对这一问题理清一个基本思路。
　　2.1 从西方公共管理（学）产生的背景及主要内容上来认识要阐述我国的公共管理（学）与行政管理学之间的关系，必须要涉及西方的公共管理学的产生背景及主要内容，因为它是我国的行政管理学与公共管理学产生与发展的来源之一在西方，公共管理（学）作为一个独立研究的领域或学科，其形成是在l9世纪末20世纪初。它最早主要是对政府管理的研究，当，g’dz就是公共行政学。在一百余年的发展历程中，这个领域发生了三次重大的范式转换，即从传统的公共行政学到公共政策分析，再到公共管理学（在英国、新西兰、澳大利亚等国被称为“新公共管理（学）131”）特别是其中的新公共管理，它是指20世纪70年代末以来迅速兴起以追求“三E”（Economy，Efficiency Effective—ness.即经济、效率和效益）为目标的公共行政改革运动。这个运动自产生以来，发展迅猛，迅速席卷英国、美国、加拿大、新西兰、澳大利亚、日本，并波及到世界上其他新兴T 业化国家、发展中国家以及经济转轨国家。西方“新公共管理”的兴起，有其深刻的社会背景和原因，主要有：（1）国内的经济和生活因素。20世纪70年代各国经济普遍衰退，政府财政危机。从而引起信任危机、管理危机等一系列社会问题。加之政府普遍臃肿，效率低下，使社会问题突出；（2）国际环境。经济全球一体化，给各国都带来了挑战和压力。政~ nfq6I导和控制国民经济运作。参与国际竞争，促进经济发展，成了人们普遍关注的焦点。 对政府的公共管理提出了更高的要求；（3）科技革命尤其是信息革命的兴起，为建立起灵活、高效、透明的政府创造了可能性，要求政府与其适应。作 反应。建立一套适合本国经济社会发展需要的政府管理模式； （4）大众传媒的普及、公众对政府期望的增高以及私营企业改革的成效也对政府行政改革产生了巨大的压力和示范效应。
　　新公共管理运动在理论和实践上。对传统的公共行政学是一个巨大的冲击，几乎改变了公共行政学的研究范围、研究主题、研究方法、学科结构，成为当代西方公共管理尤其是政府管理的趋势和主流。它的主要内容概括起来有：（1）政府的职能是制定政策而不是执行政策；（2）政府的服务应以顾客和市场为导向；（3）政府管理应采取授权或分权的方式；（4）政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验；（5）政府应在公共管理中打破对公共物品和公共服务的垄断，引入竞争机制：（6）政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量：（7）政府应放松严格的行政规则。 实施明确的目标控制；（8）政府应具有预见性，并树立成本意识；（9）公务员应具6-政治责任感。
　　总之。西方国家以新公共管理为基本取向的政府改革反映了当代西方公共管理实践发展的最新趋势，是西方社会特定的政治、经济、科学技术条件下的产物， 尽管在理论和实践上仍面临诸多难题，但它在各国普遍开展并显示了在经济社会发展中的重大作用。我们从中可以看 。这种改革主要是对传统的公共行政的改革。主要是xg政府管理的改革，新公共管理在主体、对象、方式上是对传统的公共行政的发展创新，它必须包括政府的管理，并以政府管理为核心或主体。这是我们把握公共管理与行政管理之关系的一个主要着眼点。
　　2.2 从中国社会对行政管理改革的要求上来认识行政管理作为一门科学最早 现于美国，其研究的主要内容即是对政府管理的研究，称为行政学（administration）， 其正式产生的标志是1926年美国的怀特的《公共行政学研究之导论》和威洛比的《公共行政原理》这两本教科书的 版。行政学的发展一般认为经历了三个发展阶段141， 即产生阶段（1900～1930年前后）、发展阶段（1930～1960年前后）和科学化阶段（1960年以后），每一阶段都有自身的特点、内容及方式方法。
　　中国的行政学发展略晚于西方国家。从l9世纪末2O世纪初介绍翻译外国行政学着作开始。到20世纪30～40年代。中国人自己的行政学着作版。新中国建立后的1952年， 由于特定的历史原因，行政管理学研究在实际上取消。改革开放后，20世纪80年代初开始。作为政治学的一部分。通过对政治学的恢复和研究而渐得恢复。作为现代社会管理学的一个学科。作为与中国政府改革现实密切相关的应用学科，异军突起，显露锋芒。在行政学的学科建设、行政改革现实问题研究、各级各类行政院校和各类干部院校的课程专业设置。行政学的论着的出版及行政学的知识普及等各个方面。都迅速发展，对行政管理实践起到了应有的指导作用。
　　应该说明的是，中国的行政学、公共行政学、行政管理学这几个词实际是一样的。在名称上之所以有上述不同。其原因是这几个词在西方学术界一直存在着区别， 每个词的具体内涵也存在着争论。但在“政府是公共事物的管理主体”这一点上是共同的。只是随着西方国家的经济社会发展。在政府之外又逐渐增多一些主体。管理手段。公共事务的对象、内容等也逐渐增多。我国在恢复行政学研究以来，对于行政、行政管理等从其概念、内涵上也存有不同说法，但就其实质而言，从20世纪80年代中期恢复行政学起到8O年代末关于行政学、行政管理学概念或定义的争论基本结束。其后在各种版本的《行政管理学》教材中，绝大多数都把“行政管理”
　　直接或间接地理解为“政府管理”，其基本标志是都把行政管理的主体定义为政府（有广义的也有狭义的）。公共行政学、行政学、政府管理学。实质涵义是相同的151在这里，就出现了一个明显的问题，即中国的行政管理学的恢复，对基本涵义的理解与国外行政管理学发展之间}n现了差别，包括在时间上及内涵上。主要是管理主体上。如上文所述，在2O世纪7O年代末8O年代初以来， 在西方国家普遍兴起的迅速发展的政府行政改革运动（新公共管理运动），无论从管理主体、对象、范畴、模式、方式、方法、目标等都发生了明显的变化，呈现 新的发展阶段。而在8O年代中期，中国恢复了行政学（行政管理学），即管理的主体是政府的公共管理学， 并沿用到今天。当西方学者把“行政”一词由原本仅从政治角度讨论政府的管理行为， 而逐步把管理主体外延，并突 管理的特点时。我国绝大多数学者却按传统意义上的理解。基本停留在最初的原意上。
　　从我国恢复行政学到20世纪末21世纪初这段时间上看，这是明显的主流。其实，这个问题也不难理解。可以说是正常或是必然现象，其中最主要的。就是从行政管理、公共管理本身的性质，从理论与实践之间的关系来看。公共管理科学作为一种理论、学说。其产生是依赖于社会实践的发展，是社会的公共管理活动的产物。公共管理活动发展的必然要求。20世纪70年代末8O年代初以来。西方国家政府改革运动或新公共管理的社会环境。在同一时期的中国尚未 现。尽管中国的公共管理实践活动从改革开放以来已起步发展。但毕竟不具备西方国家那种社会条件。我国的特殊国情、政治、经济、文化条件不同于西方国家。 其中最突 的是体制问题。1992年党的十四大才确定建立社会主义市场经济的目标。l997年党的十五大才将非公有制经济作为社会主义市场经济的组成部分。20世纪90年代中后期各种社会中介组织才更快地发展。非政府的公共管理主体、管理对象及相应的管理！方式、手段才能更快发展。因而加快行政管理改革。转变政府职能，探索出一个适应时代变化。适应中国社会发展要求的行政管理新模式、新路子。才成为一个现实、紧迫的任务。这也是这段时间以来。公共管理一词备受重视，对公共管理（学）研究迅速升温的实践基础或根本原因。公共管理体制模式的建立，公共管理学科的建立也成为近几年中国行政改革的趋势和目标方向。但无论如何。我们在认识这一问题上应该把握两个最基本的原则：（1）明确事物发展必须有一个过程：（2）社会生产力发展水平与中国社会具体环境。中国具体国情不同于西方国家， 不能将西方国家还在争论的问题在中国强行地、简单地认定其中的一种。
　　2.3 如何认识公共管理（学）与行政管理（学）之间的关系关于公共管理与行政管理之间是什么关系，我国学术界具有代表性的观点主要有：
　　（1） 中山大学的夏书章教授认为，公共管理只限于指政府T 作的狭义公共管理（也是狭义的行政管理），而不限于指政府丁作的广义公共管理（也是广义的行政管理），公共事业和所有其他大量政府部门、单位的公共事务的管理（其实企业内部也有行政管理）都不得越过其所辖的范同和事项 。夏先生的观点实际是指公共管理与西方的公共行政学是同一个东西。这种观点有其一定的道理，因英文administration一词。
　　本来就有行政和管理的含义。保持中国的公共管理（学）与西方公共行政学在英文译名上的一致性。有利于国际学术交流。当然夏先生这种观点也有不少解释不通的地方，其中最突 的就是与国内外现实的矛盾。国外对公共管理概念本身有争论。在内涵上确是一种公共行政的新范式；而国内，如前文所述，我国的学科设置，公共管理是一级学科。行政管理是其下辖的五个二级学科之一
　　（2）厦门大学的陈振明博士认为，公共管理与公共行政是不同的。公共管理代表了公共部门管理研究新趋势，是继传统的公共行政和公共政策之后的新途径，新范式，并将其称为“第 种途径” 。陈振明在这里讲的公共管理，也就是所说的新公共管理，是与英语中的Public Management相对应。区别于公共行政Public Administration及基本公共政策Public policy。他的观点认为公共管理是对传统公共行政的取代，是一个新范式。按这种观点。公共管理硕士的英语应是MPM （Master of Management）。但这又与我国的MPA公共管理硕士学位不一致。
　　（3）北京大学的陈庆云教授则认为行政管理与公共管理是两个不同的概念IsI。他赞同我国行政管理学界知名的学者周世逑的观点。用三个同心圃来表示这种关系：最里圈的是国家行政管理，即政府部门的行政管理。在中国不仅是国家行政机关的管理，也包括政府所属的非营利性机构（指提供公共服务，不以营利为目的的机构）的管理，也是一般行政管理，它把营利和非营利的单位都包括在内。这种观点认为行政管理指的是中国， 即指公共管理。
　　但是，这种观点与我国恢复行政学研究以来的主流看法不相符。因为我国的行政管理，一直被视为政府管理，在体系、内容、学科设置等方面都是如此。
　　陈庆云教授在分析了公共管理学在西方产生背景及公共管理本质之后，认为“所谓公共管理，是指那些不以营利为目的。旨在追求有效增进与公平分配社会公共利益的调控活动。”他认为尽管公共管理中包含着政府管理，并以政府为中心，但它是一个新的开放的主体体系， 并有其自身的基本特征。
　　上述几种具有代表性的观点。其各自研究的依据、着眼点或角度不同，但抛开几种观点的差异而言。我们会发现几种观点当中的共同的地方：即政府是公共管理的主体的核心。对管理主体的确定，是探讨公共管理与行政管理关系的最主要的一点。、夏书章先生的观点。自不必说，认为二者的主体都是政府。陈振明博十尽管认为二者有相当大的区别， 他将公共管理作为是对公共管理部门研究，是第 种途径，但它还是不能排斥政府管理。陈庆云教授也认为“政府管理是公共管理的主角”。公共管理模式的基本特征之一是。政府组织与其他公共组织相统一，重在政府组织上。此外。几种观点中。在关于公共管理的目的。是追求社会公共利益，管理的对象是社会公共事务这一点上。 也是基本相同的。
　　笔者认为，对公共管理（学）与行政管理（学）二者关系问题。在当前也应注重把握一些最基本的实质性的东西。理论上的研究。概念、定义上的争论是必要的，但它最终要基于社会实际，为社会实际服务。这里所说的社会实际，包括了一个国家或地区的政治、经济、历史文化等方面的状况。每一个国家都有自身的特点。理论学术上的研究。应有利于推动实践发展，要依据社会实际。针对社会实际，考虑到具体的社会环境。我国的公共管理学科概念的界定及体系的建立，应从中国的社会实际 发，反映中国的特色。我国在学科设置上，将公共管理作为一级学科。将行政管理作为其下辖的5个二级学科之一，就目前来说，还是反映或体现 我国社会发展实际状况的，因而也可以说是很科学合理的。至于公共管理与行政管理二者关系如何，实际上已经比较明确了，当今中国，可以说，公共管理（学）是行政管理学发展的新阶段、新趋势。从其内涵来说，无论管理主体 对象、内容、范嗣、手段、方式都是对行政管理学的延伸 发展、扩展、更新。其中。政府管理是公共管理的核心（不论是狭义政府管理。还是广义政府管理），而作为二级学科的行政管理，在其具体的管理对象、范同、方式、方法等，又同其他几个二级学科有许多共同的地方。对象的变化，范同的扩大，方式、方法的更新，不意味着政府最基本职能的失去，各种非政府的公共组织及管理活动。
　　不能抛开政府而存在。作为一门课程的公共管理和作为一门课程的行政管理学。 既有区别义有联系，两者密不可分。公共管理与行政管理既有区别又有联系，不能割裂开来研究。把握住这一点，有助于我们如何看待有关争论。 如何去界定有些概念，有助于我们建立适合巾围困情的公共管理学，以期真正有效地指导我国社会公共管理实践。
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