一、引言
　　西藏和平解放后，在中央政府的大力投入、内地省市的无私援助、西藏自治区政府与人民的共同努力下，农牧区基础教育得到快速发展，取得了举世公认的成就。但由于独特的自然地理环境、传统宗教文化观念以及经济发展水平等因素的影响与制约，西藏农牧区基础教育发展还相对滞后。目前，多数学者将西藏农牧区基础教育发展滞后的缘由主要归结为供给不足，即学校数量总体偏少，分布也不够均衡，特别是偏远农牧区仍会出现无学可上现象；政府对农牧区基础教育发展资金投入不够，学杂费及生活费用等经济负担相对于农牧民收入过重，一般农牧民家庭因支付能力有限而导致上不起学（陆世成，2003）。在中央财力十分有限的条件下，政府对西藏农牧区基础教育发展支持力度也就非常有限，供给不足的确是制约西藏农牧区基础教育发展滞后的一个因素。即便今日，此问题仍或多或少地影响农牧区基础教育健康发展。不过，相比全国其它地区而言，中央政府对西藏农牧区基础教育投入是最多的，只不过西藏农牧区基础教育发展投入大、产出小，需要进一步提高农牧区基础教育投资效益。[1]
　　基于笔者近年来在西藏农牧区实地调查，特别是在与西藏农牧民长期近距离接触后发现，近年来中央政府对西藏农牧区基础教育发展进行了强势扶持，政府对西藏农牧区基础教育供给应该是相当充足的。然而，除了各级政府要求西藏农牧民子女接受基础教育的强制性需求外，作为需求者的农户对于供给方式的改变并未做出迅速和强烈的自发性反映，更多地表现为对基础教育的实际需求不足。
　　有学者提出从提高公众需求的角度推动西藏农牧区基础教育发展。[2]2从目前学术研究现状来看，从农村公共产品供给的视角来研究西藏农牧区基础教育发展，尚付诸阙如。旧J本文拟从农村公共产品供给的视角，特别是从农牧民的实际需求视角研究西藏农牧区教育发展相对滞后的原因，究竟是供给不足而导致学生上不了学，还是因为其它种种原因，农户没有这样的需求或者实际需求不足，不愿送子女I-_学。
　　二、政府提供基础教育：公共产品供给的一个理论分析框架
　　当代着名经济学家曼昆认为，教育作为一种公共产品，在很大程度上教育的利益是私人的，即受教育者成为了生产率较高的工人，个人以高工资的形式获得了教育的大部分利益。但在这些私人利益之外，教育也产生了大量的正外部性。
　　主要表现在：一是受教育更多的人更能成为理智的选民，这对每个人来说意味着更好的政府；二是受教育更多的人意味着更低的犯罪率，人人可以阅读的社会比很少有人能够阅读的社会运行更加平稳；三是受教育更多的人更能成为经济发展所需的高素质劳动力，促进技术进步的开发与扩散，提高社会劳动生产率。教育作为一种公共产品，具有很多正外部性，即没有反映在价格中的除买卖双方之外的第三方所获得的收益。HJ根据需求定理，在纯私人市场上，通常是由家庭来决定家中子女是否要上学、读多少年书，与其它经济活动支出一样，这一决策取决于家庭收入、教育与其它相关产品的价格以及家庭对教育的未来预期收益。如果教育产品价格下降，必将拉动消费需求；反之，如果教育产品价格上涨，必将抑制消费需求。现假设教育产品不存在正外部性，市场均衡是有效率的，即下图中的Q（市场）点对农户家庭与个人的需求而言，是最有效的。
　　教育作为一种公共产品，通常会导致广泛的外部效益。当存在正外部性时，市场价格就不能准确地反映交易产品的所有边际社会收益。以教育需求而言，不同主体在教育需求上存在差别，如政府与社会、家庭与个人对教育的需求是不一样的。保证所有学龄儿童全部按时入学则反映了政府与社会对教育的需求。然而，家庭与个人对教育的需求则不同，个人的需求部分属于潜在需求，部分属于有效需求。在政府支持不足的条件下，并非所有家庭都愿意并且都能够送子女上学，显然，家庭与个人对教育的有效需求之和低于社会需求。由下图可看出，私人对教育的需求曲线并不反映该物品的社会价值，社会价值曲线位于私人需求曲线之上。教育的社会价值大于私人价值，产生了教育的外部效益，即下图中的阴影部分。正是由于教育存在大量的正外部性，使得市场供给数量始终小于社会最适数量。实际上，。在社会价值曲线与供给曲线的交点才是社会对教育需求的最佳数量，即图1中的Q（最适）点对政府与社会的需求而言，才是最有效的。
　　教育教育与社会最适示意图为了使点Q（市场）向点Q（最适）处移动，需要政府对教育发展给予适当价格补贴，使教育的外部性尽量内在化。政府对基础教育供给实行价格补贴后，降低了消费者的实际购买价格，使私人价值曲线向社会价值曲线移动，拉动家庭及个人对教育的购买需求。政府在增加基础教育发展财政补贴资金的同时，更应努力提高本国人民收入。由上图还可以看出，如果本国人民收入提高，对教育需求就会增加，使需求曲线发生移动，由私人需求曲线向社会价值曲线移动，教育的外部收益得以实现。与此同时，政府还应提高家庭及个人对教育的未来预期收益，个人对教育的未来预期收益也会影响本国的教育需求。由上图可以看出，即使政府对基础教育发展给予了大量财政补贴，使私人价值曲线移动到社会价值曲线处。如果本国人民对教育的未来预期收益下降，又会使社会价值曲线回落到私人价值曲线处或者更低的地方，从而使得政府对教育发展的财政补贴政策失效或者部分失效。
　　教育是正外部性的重要来源，基于此，人们普遍认为，政府应该用税收收入对其提供普遍的财政补贴，特别是对小学和中学阶段的基础教育更应实行全额补贴。事实上，当今世界上大多数国家都遵循这一原则，通过对公立学校进行大量财政补贴和发放政府助学金等手段来提高全民教育需求。如美国的小学与中学阶段教育主要由政府提供，政府对基础教育进行供给，以保证每个公民至少消费最低水平的教育服务。在接受基本的初等教育之后，他们有了更高的教育需求，进而会继续选择读高中及大学，其结果是国家的人力资本得以整体提高。人力资本是经济增长的关键，随着人力资本的提高，经济社会发展将取得全面进步。由此看来，教育作为一种公共产品，应该由政府供给，是政府义不容辞的责任。
　　三、政府供给与农牧民对基础教育的实际需求
　　政府为本国人民免费提供基础教育，在于政府有它自己的效用。在经济学研究中，效用被当作是与欲望或需求有关的术语，是以一个人为了实现或满足他的愿望而愿意付出的价格作为衡量方法，也就是说，由此而得到的满足感大体上相当于购买东西时所希望获得的那种满足感。[5]如果我们把国家看成单个人的集合，那么国家也有自己的效用，即努力提高本国人民的教育需求倾向与全民族科学文化素质。随着人力资本的提高，。有利于提高劳动生产率和促进经济增长，获取更大的经济效益。当然，随着国民素质的整体提高，还有利于促进社会稳定，增强国家凝聚力，提升一个国家或者地区的国际形象，进而获取更大的政治与社会效益，这一点在西藏农牧区表现得尤为重要。
　　为了迅速提高西藏农牧民科学文化素质，中央政府与西藏自治区政府一直在努力推进农牧区基础教育发展，并采取了各种优惠政策。如从1985年起就开始在农牧区实施三包优惠政策。小学与初中教育阶段的学生不仅不缴学杂费，而且还对农牧区家离学校2公里以外的小学生、3公里以外的初中生实施了包吃、包住、包学习费用的优惠政策。对未能享受三包政策的中小学生实施奖、助学金制度。同时还对高中阶段教育的学生也给予一定生活补助，较大地减轻了农牧民家庭负担，调动了农牧民子女上学积极性。
　　然而，即使政府在西藏农牧区实施了这些优惠政策，但仍有部分农牧民家庭不愿意送子女继续上学。为确保每个适龄学生受教育权利，政府还采取了一些行政措施，对西藏农牧区基础教育进行强制性供给。早在20个世纪80年代，西藏自治区政府就制定并实施了《义务教育法》，西藏全区小学及初中阶段教育均被纳入义务教育，把农牧民家庭送子女上学上升到遵纪守法的高度，强制农牧民家庭必须让适龄儿童接受义务教育，满足政府供给教育的基本效用。【6j近年来，笔者在扎囊县农牧区实地调查也证实了这一点。大部分农牧民都这样认为，九年制义务教育不上是不行的，既然国家给我们义务教育，我们也只好给国家尽个义务，尽量让子女接受义务阶段全部教育。由此看来，在国家强制性供给农牧区基础教育条件下，农牧民家庭送子女上学难免带有强制性需求的意味，并非全部来自农牧民家庭的实际需求。按理而言，在中央政府免费供给基础教育条件下，农牧民家庭经济负担大大减轻。加上政府对农牧区基础教育发展所采取的一系列强制性措施，农牧民家庭及子女的教育需求应该得以提高，农牧区失学现象应该基本消失。然而，从西藏农牧区实际情况看来，从1995年起，小学毕业升学率一直低于入学率，表明西藏农牧区仍有部分小学生没有完成小学学业而中途辍学。2000年以来，初中毕业升学率也基本处于下降趋势，从2000年的82，5％下降到2006年的42.5％，几乎下降了一半左右。[7 J近年来，西藏农牧区基础教育发展普遍存在辍学率高、入学率与升学率低等问题，西藏农牧区仍有一部分农牧民家庭不愿意让子女继续接受完小学及初中阶段的教育，更别提让子女继续接受高中及大学阶段的教育。农牧民家庭及子女对基础教育的实际需求逐渐下降，这是西藏农牧区基础教育发展相对滞后的重要原因。。
　　首先，接受教育是需要付出一定成本。人力资本投资和物质资本投资一样也需要成本。也就是说，如果让学生进一步接受教育，农牧民家庭与学生是要付出更多的成本。一般来说，教育成本包括两个方面，一是直接成本，即基本的学杂费与生活费用。目前，西藏自治区还没有将普通高中阶段的教育纳人义务教育，农牧民家庭还得支付一定的学费。农牧民子女就读区内各级高中学校，每学期需交纳的学习费用在1000元左右。尽管每个月政府还会对高中学生给予适当生活补助，但这并不足以解决学生日常生活开支。学生除了需要从家里带些糌杷、藏饼等到学校补充一日三餐外，家庭每个月还需要给孩子100元左右的生活费。这些学习及生活费用对一般农牧民家庭收入而言，已经是一笔不小的开支。我们在农牧区实地调查发现，三包政策在实践中也还存在一些问题，仅以农牧民家庭与学校之间的距离作为农牧民子女是否享受三包政策的一个重要标准，这样难免会把一些家距学校很近、但家境却又十分贫穷的农牧民子女排除在三包优惠政策之外，增加了贫困农牧民家庭负担。对于农牧区普遍存在学生越多，家就越穷现象，也就不难理解了。二是间接成本，或称机会成本，即当学生上学时，他们放弃了本可以为家庭创造的收入。接受初中及高中阶段教育的学生已基本成长为家庭主要劳动力成员之一，能够为家庭增收作出一些贡献。如帮助家里从事农牧业劳动生产，或者外出务工等以增加家庭现金收入，这是孩子继续接受初中或者高中阶段教育的机会成本。尤其是近年来随着虫草价格飙升，到了挖虫草季节，不要说这些接受高中阶段教育的学生可能会逃学、外出挖虫草，一些本应该在学校接受九年义务教育的学生也会加入到这个行列。基于此，有学者批评指出，正是农牧民过于看重眼前经济利益，才导致农牧民对基础教育的实际需求偏好下降。
　　事实上，西藏农牧民家庭及子女也是一个个的理性经济人，接受教育的目的都是为了实现自身效用最大化。为了实现自身效用最大化，他们往往从自身利益出发，他们也在比较接受教育的成本与收益。他们也普遍承认接受更高的教育可以改善家庭及个人的生活状况，认为只有读书才能彻底改变贫穷命运。特别是看到孩子大学毕业后国家还包分配工作，孩子可以当国家干部这一美好前景时，他们对孩子上学充满了希望，而且这也一直成为西藏农牧民家庭让孩子继续上学的基本动力。
　　其次，就业制度改革带来的影响。自从2007年西藏自治区取消就业直通车政策后，大多数农牧民就不愿意让孩子继续上高中和大学了。没有这一优惠政策的实施，他们更加担心孩子读完大学后找不到工作，特别是担心得不到国家包分配的正式工作。
　　农牧民家庭对子女大学毕业后就业的担心，导致农牧民对教育的期望下降，进而体现为农牧民对基础教育的实际需求下降。在以前政府包分配工作的制度影响下，当干部就能过好日子的传统就业观念向家长及孩子们展示了只有当干部才是最好的出路。如果这一出路都被封闭了，肯定会动摇农牧民家庭送子女继续读书的信念。同样，当孩子认为大学毕业后不仅有可能当不成干部，甚至还有可能找不到工作时，便对国家的就业分配政策充满了恐慌情绪，进而也直接动摇了孩子读书的信念，降低了子女对基础教育的实际需求。除了看不到读书的希望之外，还在于教育投入回报周期较长，农牧民较低的收入水平难以承担当前相应的教育支出。国家取消包分配工作的政策更使他们看不到教育的未来预期收益。
不可否认，在部分农牧民心目中还存在着读书无用论的观念，使得他们不愿意将更多的家庭收人投入到教育之中。在他们看来，传统的农耕及养殖技术不需要依靠学校教育来改变，也不认为学校教育能够提高农牧业生产效益。而基础教育体系中的课程设置较侧重于应试教育技能的培养和提高，没有包括农耕、养殖、机械加工等专业实用技术。既然在学校教育中不能学到实用技术，农牧民家庭也不愿意付出更多费用让孩子继续上学，他们缺乏承担教育费用的足够动力和能力，降低了家庭对基础教育的实际需求。
　　四、结语：提高农牧民教育需求的政策与建议
　　为了顺利推进西藏农牧区基础教育健康发展，政府在增加农牧区基础教育供给的同时，不能忽视农牧民家庭及受教育者个人对基础教育实际需求偏好的满足。作为基础教育提供者的各级政府，如何提高当地人民的实际教育需求，进而提高公共产品供给效率，是制定教育政策的基本出发点。为此，笔者拟提出以下政策与建议。
　　1.政府应改变农牧区发展资金投人政策。政府对农牧区基础教育发展资金投入相对较多，对农牧区其它产业发展资金投入相对较少。基于此，政府必须在农牧区投资其它相关产业，通过产业发展促进农牧区经济发展，进而增加农牧民收入与拉动农牧区就业，解决农牧民子女上学的后顾之忧。
　　2.政府应对三包政策实施标准作适当调整。在充分考虑农牧民家庭与学校距离的情况下，更应该以农牧民家庭的实际收入作为学生是否享受三包
　　政策的主要标准。同时，政府应考虑逐步将农牧区高中阶段教育纳入三包政策范围统筹发展，增加公共财政对高中阶段教育发展投入。
　　3.政府应大力发展中等职业技术教育。在农牧区培育九年义务教育、高中阶段学历教育与中等职业技术教育共同发展的教育体系。在国家财力许可的情况下，可适当将中等职业技术教育纳入义务教育范围统筹发展。加强学校教育与农牧业生产相结合，为受教育者升学有基础、就业有技能奠定坚实基础。
　　4.政府应加大农牧区学校现代教育设施建设投入。在加大农牧区学校教室、宿舍等基础设施建设基础上，还应加大农牧区学校远程教育、多媒体教学等现代教育设施建设投入，使农牧区教师能够充分运用现代教育技术手段，丰富教学内容，从而调动学生的好奇心和想象力，提高学生学习兴趣。