一、问题的提出
　　《中华人民共和国义务教育法》规定：凡年满六周岁的儿童，不分性别、民族、种族，应当入学接受规定年限的义务教育。条件不具备的地区，可以推迟到七周岁入学。m本文所指的基础教育即是指国家规定的义务教育，包括初等教育和初级中等教育两个阶段。我国是多民族国家，由于历史、文化传统的影响所导致的基础教育在民族间的差距，使我国的基础教育重点和难点在于民族地区。由于我国民族的大杂居，小聚居的具体情况，这里民族地区指少数民族聚居的边远、落后地区，这些地区的基础教育状况也一直是很多人关注的内容。
　　（一）砚山县概况
　　砚山县位于云南省东南部，属于我国边陲县。全县总面积为3 826.57平方千米，其中山地面积占56％，丘陵面积占29％，盆地面积占15％，共有14个乡（镇）、场。2002年末，总人口为43.73万，其中少数民族占64.4％。共有汉、壮。彝、苗、瑶等11个民族
　　（二）砚山县基础教育现状
　　截至2007年，砚山县共有教师5 483名，其中小学专任教师2 887人，小学师生比为1：19。中学专任教师17 152人，初中师生比为1：21。15所初级中学（含职业初中）教师达标1I所，普通初中专任教师学历合格率为92.88％，职业初中专任教师学历合格率为87.64％，小学专任教师学历合格率为98.3％。2007年全县教师培训5次，主要以继续教育为主，兼顾外出学习。全县现有各级分类在校生94 370人，其中普通初中、职业初中在校生26 343人，小学在校生53 304人。①本次调研是国家985工程民族地区公共管理中的一个部分，主要是通过实地调研，研究以云南为代表的少数民族地区的基础教育状况，笔者根据本次调研的结果，探讨了政府职能、教育模式选择、公共政策制定、基础教育均衡发展等方面的问题，以期为民族地区基础教育的发展提供一些理论和现实的依据。
　　二、调研方法和样本选择理由
　　（一）调研方法
　　本次调研是以实地调研为主，辅以文件、资料查阅。实地调研主要方法是：1.问卷调查；2.领导访谈；3.农户走访。问卷分析采用社会学研究经典分析软件SPSSIO进行分析。
　　（二）样本选择理由
　　作为中国少数民族最多的省份，云南省有26个民族，由于地处不同的自然环境，呈现出不同的社会文化形态，这理所当然地使其成为研究少数民族基础教育的选择之一。加之云南省地处国家边陲，以占全国陆地总面积的4.1％，位居全国第八，亦是属于青藏高原南延部分的高原山区省份，境内在经济、文化和社会发展方面都存在很大差异。差异不仅仅是地域间的（比如山区和平原地带的差异）和城市和农村之间的，更多的是民族之间。所以，选择云南作为研究少数民族基础教育的样本比较理想。
　　由于砚山的历史和文化、地理等方面的原因，教育发展相对比较落后，城市和山区二元化比较严重。文山州砚山县是教育综合改革试点县，近年来砚山县对基础教育发展道路的努力探索为我们提供了一个很好的研究样本和机会。
　　本次调研共发放问卷近700份，回收有效问卷601份，有效率近86％。其中，学生问卷324份，家长问卷84份，学校教师问卷193份。调查问卷从学校教师、学生家长、学生、领导访谈四个角度进行设计，尽可能比较全面地包括基础教育所可能涉及的问题，包括政府在基础教育中的作① 数据来源云南省砚山县教育局内部资料。2007年。
　　一68一用、学校基础设施、交通、家长的支持、教育费用等各个方面。问卷设计后在正式定稿以前进行了小范围发放并进行了修改。在学校选择上，从砚山县最好的学校砚山一中，到条件中等的中心校，以及偏远山区条件非常艰苦的一师一校，从普通公办学校，到专门的民族学校。从问卷的设计到调研样本的选择，都尽量做到了点面结合、多角度综合。
　　三、民族地区基础教育的现状与问题以砚山县基础教育为典型案例
　　（一）砚山发展基础教育的优势与机遇
　　1.中央和国家等各级领导对基础教育的高度重视国家领导、国家民族事务委员会以及云南省各级政府、民族事务委员会都对基础教育做出了大量的工作。近年来，从中央到地方都有一系列的关于少数民族基础教育的文件和政策。砚山县委领导对基础教育高度重视，在对各级政府的绩效考核中，基础教育的发展和当地政府为其做出的努力等方面都是其重要考核指标之一，政府在基础教育的重视方面已经得到了很大的加强。
　　2.社会和经济的发展使人民对教育重视程度不断加强社会和经济的发展使人们充分认识到了教育的重要性，无论是县城还是山村，都有尊师重教的良好风气。
　　从问卷结果看，由于砚山县委领导班子对教育的高度重视，以及经济的发展和农民素质的提高，很多在以前或是别的少数民族地区出现的问题，像女童问题、家长对待子女的性别歧视问题、宗教对教育的影响问题，政府不支持教育的问题等，在砚山已经基本上不存在。这些从问卷调查和访谈的统计结果中可以看出：
　　（1）父母支持子女上学的态度积极父母十分支持子女上学的占所调查人数的91.4％，不支持和十分不支持的总共为4％。从总体上说，由于父母不支持子女上学而辍学的学生已经很少。（2）入学机会基本不存在明显的性别歧视现象砚山各民族认为男女拥有一样上学权利的占到了90.1％，认为有差别的占6.5％。
　　（二）砚山县发展基础教育的制约因素
　　1.交通问题。这是少数民族地区，特别是山区基础教育所面临的基本问题。山地和丘陵面积占砚山总面积的85％，而且山地多为连绵的小山，这些山地使砚山本就薄弱的教育资金显得更加短缺。面对被山区隔开的一个一个小村庄，他们要么选择一村一所学校，要么就是选择在一个乡或是几个村联合办学。但由于财力物力的限制，往往连最基本的学校设施都配备不全，师资短缺、教学用品短缺不利于发挥教育资源的集中优势。后者虽然在一定程度上整合了教育资源，但交通和学生们的安全问题始终是家长老师们心中抹不去的阴影。学生要到集中的学校上学，都要经过很远的山路，山路崎岖，沟壑交错，对处于基础教育阶段未成年的孩子们来说，存在着严重的安全隐患。即使学生们可以寄宿，在县里每月都有补助的情况下（根据砚山县政府文件，学生每人每月可以得到16元左右补助），学生的生活费用也成了家长沉重的负担。
　2.代课教师待遇问题。砚山自从实行教学改革以后，教师可以在学校之间自由流动。条件较好的县城或乡镇中心学校吸引了优秀的教师，使本来师资力量就很薄弱的乡村普通中小学更加雪上加霜，导致普通中小学不得不聘用编制之外的代课教师。代课教师的平均工资仅为100多元，是公办教师l 200元左右的1／10，且代课教师在培训、进修等其他方面几乎没有机会。
　　3.新读书无用论的影响。2006年全国普通高校毕业生规模达到413万人，比上年增加75万人，其中约有100多万人无法实现当期就业，就业形势更加严峻。①原本就很难考上大学的少数民族地区学生们，在考上大学后，由于诸多条件的限制，往往很难找到合适的工作，近几年所出现的大学毕业生回家务农的情况导致家长和学生对上学的失望情绪。出生于砚山县一个偏僻山区的大学生，毕业后因没找到合适的工作回村务农，严重影响了全村对上学的态度。少数民族地区学生的就业问题必须引起足够的重视。
　　4.资金、设施问题。这是困扰少数民族地区基础教育发展的最根本问题。特别是在分税制和取消农业税以后，各级政府的财政收入都受到一定程度的影响。税费改革不但影响了乡村社会各主体之间的互动，也对政府之间的责任与权利产生了重要的影响。相对来说，税费改革划清了村民、学校和乡村政府等相关方在义务教育投人方面的权利边界，但是对政府之间的权利边界则并没有明确的划分。税费改革和新的办学体制使发展义务教育的责任在制度上转移到了县财政，事实上，乡财政也分担了相当的经费压力。首先，原用于发放教师工资的财政被县政府控制，用于教师工资的发放。同时，在县承担义务教育主体责任时，乡政府要承担相应职责。一般情况下，县政府会尽可能地要求乡级政府多承担责任。在这样的上下级关系上，同样存在着权利的排他性弱化问题，特别是少数民族地区的乡镇政府。砚山县八嘎乡在农业税取消全乡又没有工业的情况下，2005年全乡的财政收入仅为2 000多元，各项正常的财政开支都是依靠上级财政拨款。在这样的情况下，全乡的基础教育投入就成了根本不可能的事。在我们调研的几个乡中，这样的乡镇在砚山乃至整个少数民族地区都是很常见的。由此带来的问题是整个乡镇的基础教育投入的严重缺乏，教育设施短缺等严重制约着该地区的基础教育的发展。
　　四、原因分析
　　以上所列举的四个闯题，有的是少数民族地区由于其特殊的地理、历史环境所造成，有的是政府公共政策所带来的负面影响。目前，新读书无用论的重新抬头，是因为很多经济条件比较差的农民认为他们的子女读书后并不能改变生活状况和命运，且浪费了很多的财力和物力，不如早早赚钱养家或者嫁人。很多女孩子小学一毕业或者没有毕业就出去打工了。但是在一些经济条件较好的县城，家长却舍得对子女们进行教育投资。这种状况长远的后果可能导致在同龄入之间严重的两极分化。这种新两极分化可能带来的严重后果将使我国现阶段社会制度和保障机制还不健全的情况下加剧贫富差距。在我国读书自古以来都是社会分层流动的一种重要形式，而现在，新读书无用论造成的新两极分化，使农村家庭贫困的人们在现行体制下很难有向上流动的机会。我们所调研的学校按条件分为好、中、差三等，有县重点中学、中心校以及一师～校，这三类学校的差距特别明显。在砚山一中，学生们不仅都是全县最优秀的，他们的家庭状况也几乎都是全县最好的。
　　他们家里有电脑、有摩托车、自己有手机；而相比之下，在山区，学生们却要为每天的生活发愁，要为上学而背着干粮自己越过几座山，其中包括五六岁刚上一年级的孩子们。在一师一校的学校里，一个老师教了整个学校的学生，校舍和围墙岌岌可危，桌椅破旧。教室昏暗，电脑和网络对他们来说是另外一个星球的事情。这种条件的悬殊，使原先就处于劣势的学生们的竞争力相对更弱。
　　由此所带来的他们成人以后的新两极分化是不容忽视的社会问题。
　　五、对策和建议
　　针对少数民族地区基础教育的现状，笔者提出以下对策与建议：
　　第一，进一步提高政府对基础教育的重视程度。虽然各级政府对教育问题已经有了足够的认识，但我国干部考核制度（主要是干部调动和四年一变政策），对于像教育这样需要时间才能看出绩效的事情，却因为需要较大的投入且不是立即显现效果的领域重视不够。
　　因此，发展少数民族地区基础教育，不仅要看各级政府所出的教育成果，更要看他们为教育发展所做出的努力，不能以结果、数字论英雄，也应以努力的过程为参考，将其作为考核的依据切实地贯彻下去。
　　第二，因地制宜，选择合适的教育发展模式。
　　基础教育也是素质教育，而素质教育的根本在于充分发挥学生的积极性，挖掘他们各方面的才华。
　　在教育经费严重不足的少数民族地区，由于小学所需要的费用较少，学生们年纪尚不足以干农活，入学率相对较高；但到初中以后，特别是初二和初三，辍学率明显上升。在砚山，小学的入学率在98％左右，辍学率为5％左右，而到了初中，辍学率却达到15％甚至是20％左右（校长和教育方面负责人访谈结果）。究其原因，一方面，大部分辍一70一学学生由于离学校太远要寄宿，费用增加，另一方面也是学生们已经可以为家庭分担一部分农活，成为家庭的重要劳动力。鉴于此，我国改革开放以前的半工半凑式的教育模式对少数民族地区来说是个很好的路径选择。在其他较发达地区，后勤实现社会化可以为贫困学生提供勤工助学机会，而少数民族地区可以采取学生化的方式。
　　学校不仅可以教书育人，也可以成为学生们学习技能，学习知识的场所。砚山正在考虑将基础教育和职业教育相结合，根据地方特点在中学实现半工半读的教育模式，发展各种种植、栽培等产业，将基础知识学习和基本技能学习相结合，这不仅能解决学生们因为寄宿而增加的费用，而且可以根据个人的条件选择继续升入高中深造或者进入职业高中，即使有回家务农者，也可以成为有科学技术的农民。
　　第三，政府制定公共政策的利益取向要公平、公正，兼顾各方利益。如上文所述，砚山为发展教育出台了很多有效的公共政策，但其中有些政策也带来了负面影响。如优秀教师向重点学校的自由流动调动了教师的积极性和责任心，但也造成普通学校的教师严重流失。因此，政府在制定政策的过程中，应尽量做到公平、公正，兼顾各方利益，充分考虑政策所涉及的利益关系人各方面的利益得失，尽量不以牺牲一部分人的利益特别是弱势群体的利益为代价。
　　第四，实现教育资源的共享和帮扶。教育资源无论是在发达地区还是欠发达地区都是稀缺的，关键是如何合理利用并发挥其最大优势。关于教育的均衡发展，不同专家、学者从不同的角度给予阐释。有学者从教育公平的角度认为，教育均衡是指通过法律、法规确保给公民以同等的受教育的权利和义务，即上文提到的公共政策的公平；？有学者认为教育均衡发展指区域教育之间的硬件、软件等各方面国家的投入相对均衡，并在此基础上实现教育的标准化、均衡化；心1还有学者认为基础教育的均衡发展，即要求基础教育的发展无论是在数量特征上还是在质的规定上，都要体现出平衡的特点。它不仅是指一个静态的结果平衡，更重要的是指一个动态的发展平衡。¨o从教育均衡理论来看，教育资源不仅要实现发达和欠发达地区之间的帮扶，也要实现本地区处于优势和处于劣势的学校之间的帮扶。少数民族地区像砚山这样教育资源两极分化的现象比较普遍。可以考虑像砚山一中之类重点学校的教师定期到其他学校任教，实现教育资源的共享，并逐步形成包括代课教师可以竞争上岗，择优转正等有效的激励制度。
　　六、结论
　　少数民族地区的基础教育是关系到少数民族地区能有长远和有效发展的根本问题。地方政府必须着眼于当地实际，看到优势，发现问题，并以积极的态度研究和解决问题。各民族地区应根据实际情况探讨切实可行的方法。本文在实地考察的基础上所探讨的少数民族学生特殊就业政策问题、新两极分化问题、代课教师待遇问题、资金设施问题、教育模式选择问题等等，都可以根据各地具体情况进行尝试。只有以务实的态度，求新的精神，不断探索，才能为少数民族地区基础教育开辟新的渠道，走出好的路子，也才有可能实现少数民族地区教育的发展，经济的腾飞。