国家自1988年开始，在建设领域实行了建设工程监理制度，1997年11月1日颁布《中华人民共和国建筑法》，1999年8月30日颁布《中华人民共和国招标投标法》，对建筑领域的监理招投标活动作了明确的规定，规范了监理市场的招投标活动，指明了监理市场发展的方向，对我国建筑行业的健康发展提供了有力的法律保障。20多年来，我国监理市场发生了很大的变化，建设监理对我国建设事业的发展发挥着不可替代的重要作用。但是，在监理市场的招投标活动中，还存在一些不公开、不公平、不公正的情况，败坏了监理形象，既损害了监理单位的利益，也从根本上损害建设单位的利益，影响了监理市场的健康、有序地发展。 
　　1  监理招投标的法律依据 
　　《中华人民共和国建筑法》第三十一条规定：“实行监理的建筑工程，由建设单位委托具有相应资质条件的工程监理单位监理”。当时尚未提及建设工程监理的招标投标具体要求。而在《中华人民共和国招标投标法》第三条规定：  “在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘查、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标”；第四条规定：  “任何单位和个人不得将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标”。第五条规定：“招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则”  。 
　　2  当前监理招投标活动中几种“潜规则”运作现象  
　　(1)建设单位为了压低监理费用，在正式进行监理招投标前，私下进行内部招标。具体做法是：首先，要求有意投标的监理企业，对监理费的收取做出书面承诺，然后对比监理企业承诺的价格高低，选择收费最低的监理企业作为内部指定中标单位。第二，再量体裁衣，有针对性地编写招标文件。然后，在指定监理企业中标后，按承诺书中标明的监理费数额签订补充协议(俗称阴阳合同)，最后签订正式的监理合同。补充协议一般都注明：本协议与监理合同有抵触的部分，以本协议为准。一套完整的程序在暗箱中完成，建设单位用来得心应手，屡试不爽。  
　　 (2)当使用国有资金工程进行公开招标时，建设单位通过招标文件提出对实际指定的监理企业有利的条款，排斥其他投标的监理企业。如在招标文件中，对监理费支付、监理服务期限、监理人员专业资格及数量配备等方面规定较为苛刻的条款，致仅有一家即实际指定的监理企业投标，在第二次公示后，仍仅有该监理企业投标，并一举中标。这是一种公然违反原则，违规招标的行为。  
　　 (3)当民营企业使用自有资金进行工程建设时，较多地采用邀请招标形式，建设单位大都采用指定一家监理企业监理，再由指定的监理企业自行寻找两家监理企业进行私下交易，由这两家监理企业进行所谓的“陪标”。陪标监理企业的投标文件质量明显低于指定监理企业的标书质量，从而达到指定监理企业中标的目的。因此这些监理企业一般都准备一份质量较好的标书，用于本监理企业投标；一份质量较差的标书，用于“陪标”使用。互相“陪标”已是监理市场公开的“潜规则”。 
　　(4)在建设单位监理招标较为规范的情况下，几家投标监理企业，特别是两家竞争力较强的监理企业，为了达到实现较高监理费的目的，避免造成两败俱伤的情况，投标监理企业之间进行私下交易，不降低价格，标书制作方面平等竞争，无论那一家监理企业中标，中标的监理企业付给其他未中标的监理企业一定的费用；或在标书的制作上，故意使预先约好的某一家监理企业中标，中标监理企业付给未中标监理企业一定的费用。 
　　(5)建设单位通过招标代理公司指定中标监理企业，招标代理公司通过口头或暗示投标的监理企业，表明建设单位已内定了监理单位，排斥其他投标的监理企业，招标代理已成了违规操作的具体执行者。 
　　3  “潜规则”对监理市场的影响 
　　“潜规则”严重违反了招投标法规定的“招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则”。致使监理市场失去了竞争活力，招投标活动成了走过场，失去了招投标工作的真正意义。 
　　“潜规则”给监理市场造成了混乱，出现了以“阴阳合同”形式的低价中标、“东家揽活西家干”的挂靠现象，这种无序竞争的局面，既直接损害了监理企业，也损害了建设单位的根本利益。最终反映的是工程质量下降，安全管理不到位。 
　　为了保护监理行业的健康发展，2007年3月30日，国家发改委、建设部联合发布了《建设工程监理与相关服务收费标准》，调整了监理取费标准，对监理企业经营状况的改善和从业人员素质的提高提供了物质保障和政策依据。但上有政策，下有对策，在“潜规则”的作用下，很多监理工程的实际取费仅为国家标准的50％左右，有的甚至下降到30％。  
　　 由于“潜规则”的普遍存在，造成了对规范管理的、成本较高的监理企业不利，对不善管理、一味追求经济利益的监理企业有利的局面。 
　　4  “潜规则”的基本特点及社会危害 
　　“潜规则”的基本特点一是建设单位为规避招投标的约束，达到指定中标单位的目的的一种形似合法程序，实为非法交易的运作；二是建设单位为了应付主管部门监督，同时又压低监理费，采取公开一套、私下一套的两面行为。 
　　“潜规则”是社会的丑恶现象之一，其最大的社会危害是从根本上扰乱了正常的监理市场秩序，妨碍了国家法律、法规和政策的贯彻落实，违背了科学发展的基本要求，影响了整个建设领域的健康发展，影响了全社会和谐有序发展。 
　　5  “潜规则”产生的原因分析及采取的对策 
　　在建设工程建设主体的建设单位、施工单位和监理单位中，建设单位始终处在强势地位，在建设工程招投标领域，所有的违规操作行为无不与建设单位有关。这说明，第一，建设单位是违规操作的主要方面，规避招投标、压低监理费是建设单位的主要目的，建设单位为了眼前利益，不愿规范自己的行为；第二，国家对招投标违规现象还缺乏有针对性的制度约束；第三，对招投标违规事件查处不到位。 
　　综上所述，针对建设单位指定监理单位和压低监理费这两个主要问题，政府应制定、出台相应 的制度遏制这一违规操作现象。欣闻江苏省淮安市出台《淮安市建设工程监理与相关服务费专户存储实施细则》，明确规定监理费不得低于国家标准80％，并将监理费打入专户存储，主管部门参与监管，这一对策如能推行，相信就可以有效解决压低监理收费和拖欠的问题。