“未批先建”已经成为我国环评制度实施过程中存在的突出问题之一。究其原因，首先是对环评制度认识存在着误区。在某些人眼中，有了“三通一平”的“路条”，项目就可以顺利进行，环评只是一个程序，早批晚批并不影响项目的上或者下。但是从法律和这项制度设计的目的来看，环评不仅仅是程序，而是一项从源头防止生态破坏和环境污染的重要制度，可以发挥宏观调控、促进发展方式转变的作用。环评的结果关乎项目的建与不建、建设的规模大小以及怎么建等实质性问题。

　　其次，水电建设项目的环评制度有待完善。根据环评法规定，建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。但是，考虑到水电开发项目投入大、工期长，为了不影响水电站按时投运，2005年，有关部门经过协商确定，水电工程的“三通一平”必须首先编制环境影响评价文件，经环境保护行政主管部门批准后，可开展必要的施工前期准备活动，但不得进行大坝、厂房等主体工程的施工。但是，在实际操作中，一些水电项目建设方却“得寸进尺”，在主体工程环评没有被批准之前就开始进行大江截流等工程。业内专家指出，对建设项目产生的污染和对环境的影响要进行全面、详细的评价，水电建设项目环评分两步做实际上是化整为零，采取这种做法本身就是与法律规定不相符。

　　事实上，水电项目不同于一般的工业项目，选址大多在群山环绕、生态环境相对脆弱的地区。尤其是流域梯级水电开发建设，涉及范围广、因素复杂、周期长，其生态影响具有累积、滞后和不可逆性。即使是前期的“三通一平”，也会对当地生态环境造成巨大的影响，更不用说对大江进行截流给整个流域区域所造成的影响了。

　　水电建设项目环评分两步做，虽然避免了延误工期的问题，保障了企业的利益，但是从这几年来的实际情况看，一些水电企业为了加快建设进度，故意曲解了这项政策规定。显然，“三通一平”环评与水电项目主体工程环评分开进行已不合时宜。为了避免一而再、再而三地出现类似违法现象，必须把水电项目建设的全过程纳入环评范畴内，将环评前置到工程预可研阶段。在环评审批之前不允许进行“三通一平”、导流洞施工等工程建设活动，最大限度地减少对生态环境的不利影响。