“改革深处是资产，改革难处是人员”，目前的事业单位改革仍然没有涉及核心领域

　　广州市南源街社区卫生中心，在事业单位分类改革后焕发了“第二春”。

　　作为一个基层社区医疗机构，南源街社区卫生中心去年10月被划入公益一类事业单位，核定40个事业编制，享受全额财政拨款。分类后，财政按照编制人均拨款7.9万元，医护人员从原来的27个上升到34个，实行收支两条线。

　　“改革压缩了医生趋利的空间，一些‘明星医生’的收入不如从前了，但中心的服务能力却明显增强。去年中心日均门诊量200人左右，今年已经突破了300人。而且，我们还吸引了中医药大学的博士。”中心主任庞健对《瞭望》新闻周刊说，“这在以前是完全不敢想象的事。”

　　广东是全国最早开展事业单位改革试点省市之一。2006年，国家确定广东为全国事业单位改革试点省。2007年，《广东省事业单位分类改革试点指导意见》和《广东省省直事业单位模拟分类目录》相继出台，2010年又对分类进行了细化。目前，省属事业单位分类改革进展顺利，深圳、佛山市市直单位及部分区县已率先完成，全省分类改革预计将于年底前全面完成。

　　公益与市场进退有据

　　科学分类，是事业单位改革的第一步。据广东省编办介绍，该省根据事业单位的社会功能，将事业单位分为行政类、公益类和经营服务类，其中公益类事业单位又分为公益一类、公益二类、公益三类三个类别。公益一类不得从事经营活动，由政府财政保障；公益二类经费由政府支持，部分通过依法经营获得；公益三类则基本由市场配置资源，政府采取购买服务的方式给予相应支持。

　　在群众最关心的医疗卫生领域，乡村卫生院、城市社区卫生中心、职业病防治中心和疾病防治控制中心被划为公益一类。目前，村卫生院和城市社区卫生中心已核定机构2255个，核定编制15.4万个，医护人员工资待遇均由当地财政支付，既吸引了人才向基层流动，又有效解决了看病难、看病贵的问题。

　　南源街社区卫生中心负责辖区内5万多人口的基本医疗服务，改革前自负盈亏，医生的收入和中心的经营情况挂钩。“分类之前，政府按照社区人口人均年25元的标准购买服务，要求建立个人健康档案、提供免费体检等公共卫生服务。可这一块一直在亏本运行，医生们不愿意在公共卫生服务上投入太多精力，不少人想着如何提高自己的收入水平，而不是更好地提供服务”，庞健说，改革后新的制度扭转了这种局面。

　　为杜绝“大锅饭”带来的效率低下，社区中心制定了详细的绩效考核分配方案。其中，非固定性奖励性绩效工资被量化为医疗、计免、公共卫生及特别奖励四部分，公共卫生部分即占近40％，以引导医生更好地提供公共卫生服务，满足社区居民健康需求。

　　改革引导划归公益的事业单位将工作重心转移到更多、更好地提供基本公共服务上，增加了事业单位的公益性。同时，改革也让一批具有市场竞争力的事业单位脱胎换骨，在市场竞争中获得更好的发展。

　　2008年12月，成立近50年的广州杂技团转制为企业，从市场上谋求生路。当时一位杂技演员在博客上写道：“我们感到像一个孤儿，被父母抛弃了。杂技事业靠自己不可能在艰难的市场环境中求生存，更没有条件去打造任何艺术精品，现有的杂技人才、创作人才和管理人才也会大量流失。毫不夸张地说，不出半年这个团就会名存实亡！”

　　但结果并非如此。转制仅一个月后，杂技团就在北京连演14场《西游记》，收入超过150万元，这与以往的市场收益形成“天壤之别”。广州杂技团团长曹建平说：“改革前我们不大考虑成本，《西游记》用了260多名演职员、８个货柜道具。转制后，我们压缩成六七十人，道具两个货柜就搞定了。”

　　走向市场的不仅是节目质量和营销策略，还有杂技团的管理制度。转制后，杂技团实行绩效管理，能者多劳、多劳多得，改变了从前“大锅饭”下大家逃避高难度动作的情况。曹建平说，演员们的积极性不断提高，创作出许多符合海内外市场需求的精品，《亚运小子》《英雄小子》等都是改制后创作出的优秀剧目。

　　“坚中有坚”待突破

　　随着改革的逐步深入，难度和阻力也日益增强。“分类中，公益三类的想往二类走，二类的想往一类走，一类的想往公务员走。依赖财政供养的惰性心理仍然很顽固。”广东省编办一位负责人说。

　　在依赖财政的心态下，当改革的剃刀触碰到改革者身上时，就显得“钝弱”了。多位受访专家认为，由于种种原因，目前的改革仍然没有涉及核心领域，一些问题仍被悬置，一些制度设计的可行性仍需进一步研究。

　　首先是少数由财政供养的机关幼儿园“特殊化”。多年来，广东省８所机关幼儿园每年享受财政6000多万元的拨款，其特殊化待遇一直是舆论焦点。在此次分类中，这些幼儿园仍然在事业单位名册当中。

　　中山大学政务学院教授陈天祥认为，这几所机关幼儿园服务对象非平民百姓，既然没有提供公共服务，则无权享受财政供养，“事业单位改革中存在特例，这影响了改革的公信力。”

　　其次是法人治理结构的探索。广东专门出台了相关试点工作的指导意见。一方面，通过淡化事业单位与政府部门行政隶属关系，逐步打破事业单位的体制束缚。另一方面，以理事会方式吸纳社会精英和服务对象对事业单位进行有效监管。中山大学政务学院副教授陈那波认为，这两项制度的创新针对的是事业单位的“管办不分”，把事业单位的事权独立出来，规范其运行，还原公益属性。

　　然而实际操作中，一些试点“先行者”提出了疑问。广东省中医院院长吕玉波告诉记者，事业单位不是经济实体，董事会制度的设计初衷很好，但如何操作是个挑战。例如，在目前的体制下，院长的任命是由上级主管部门来决定。那么改革后，董事长谁来决定？董事会是否能决定院长人选或在院长人选上有话语权？再如，董事会应有财务预决算的权力，但事实上，财务的把控还是在行政主管部门手中。

　　“改革必将涉及利益的重新分配，原主管部门往往不愿意放权。如果新旧关系没有厘清，改革就无法达到预期效果。”陈那波说。

　　其三是综合执法队伍的分类和归属问题。广东是综合执法试点地区，文化、交通、国土、环保、食品、药品等6个领域的综合执法队伍编制达数万人。这支队伍尽管从职能来说属于行政执法范畴，但仍纳入事业编制统计。在机构限额、编制总额“两不突破”的硬要求下，规模庞大的综合执法队伍无法回归公务员序列。何去何从，短期内尚无有效方案。

　　动态调整事业单位定位

　　在此次分类改革中，广东设计了一套严格针对公益类事业单位的监管体系及退出惩罚机制，并通过动态分类和养老保险制度设计，打破事业单位手中的“铁券”。

　　通过建立事业单位网上监督管理系统，广东实现了省质监局、社保局等13家事业单位法人证书联检部门交换数据、联合监督，促进了行政审批由串联式向并联式转变，事业单位监管体系由静态性、单一性向交互式、网络化的扁平管理体系转变。

　　实施动态分类管理的目的，是检查公益类事业单位不得以盈利为目的进行生产经营性活动。今年初，广东省编办在审核中发现一家事业单位有100多万元的非正常收入。编办立即启动审查，查清收入来源。一旦证实该收入为经营性收入，那么这个事业单位将被除名。

　　广东省编办负责人说，以动态分类管理的手段强化监督，意味着事业单位的分类不是一成不变，如果事业单位偏离公益方向，或者超编制、超经费、有不正常盈余，将对其进行清理、整改或者降低类别。

　　陈那波认为，动态分类管理加强了对事业单位的监管约束，为事业单位建立了退出及惩罚机制，有力保障了事业单位的公益性，从而推动事业单位的健康发展，提高公共服务水平和效率。

　　在事业单位分类改革中，“改革深处是资产，改革难处是人员”。在经营类事业单位回归市场的养老保险制度设计中，这一点尤为明显。虽然“老人老政策、新人新办法”的举措很大程度上保障了改革的平稳，但由于现实中企事业单位的养老金水平差距较大，养老问题仍然是改革的最大阻力之一。尽管国家层面的《事业单位职业年金试行办法》已出台，但各试点地区仍需根据实际情况进行探索，积累操作经验。

　　专家认为，如果养老金待遇水平差距没有得到妥善解决，那么矛盾很可能在“新人”退休时集中爆发，因此建议使用分段式计算方法。

　　中山大学政务学院教授蔡立辉建议，将员工在事业单位工作的年限和企业工作的年限进行加权，以此计算其退休待遇。比如，某人在事业单位中已经工作20年，事业单位转企后将在企业工作20年，事业单位退休后工资为5000元，企业退休后工资为2000元，那么其退休的收入待遇应为3500元。动态的养老金制度管理避免了按时间段“一刀切”带来的问题，也可促进事业单位人员的合理流动，避免出现“59岁”现象。