《中华人民共和国行政许可法》于2004年7月1日起实施，它是我国行政法体系中的一部重要法律。《行政许可法》的颁布施行，对于规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其它组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施治理，均具有十分重要的意义。众所周知，作为国家宏观调控和治理城市重要手段的城市规划许可，是包括中国在内的世界各国行政治理制度的重要内容。因而，《行政许可法》的实施必将对规划许可制度产生深远的影响。笔者结合《行政许可法》的学习和对规划许可事项的熟悉，谈谈对规划许可几个问题的理解。

　　１、城市规划行政许可的产生与发展

　　我国行政许可制度的产生和发展是政府治理职能变化的结果。建国初期，只有少数几个领域，如公安、市场治理等实行了许可制度，大多数行业、领域仍实行统一集中治理或计划经营，且沿用数十年未变。20世纪80年代后，随着经济体制改革的不断深化和法制化进程的加快，经济、文化等方面逐步建立起行政许可制度体系。与其它许可制度一样，我国规划许可制度的产生和发展也经历了一个漫长而曲折的过程。

　　受传统计划经济体制的影响，建国以后相当长的一段时间里，我国并没有建立起真正意义上的规划许可制度。建国后，我国社会经济的治理采用直接控制下达计划的方法，保证了从战争废墟中建立起来的新中国经济的迅速恢复。当时，我国从规划理论到规划程序、方法及技术标准都全面学习苏联，也因此积累了一些宝贵的经验。受“大跃进”和人民公社化运动的影响，1960年11月召开的全国计划工作会议公布“三年不搞城市规划”，从此直至“文化大革命”结束，城市规划工作都在走“下坡路”。因此，在建国后相当长的一段时间里，我国并没有建立起真正意义上的规划许可制度。1978年4月22日，国家计委、国家建委、财政部颁布的《关于基本建设程序的若干规定》指出：“凡在城市辖区内选点的，要取得城市规划部门的同意，并且要有协议文件。”这可以说是规划许可制度的雏型。

　　《城市规划条例》首次以行政法规的形式，对规划许可制度做出规定。1980年10月，国家建委在北京召开的全国城市规划会议上提出要“尽快建立我国的城市规划法制”。这对后来我国城市规划工作的改革和发展产生了巨大的推动作用。这次会议以后，城市规划立法被正式摆上议事日程。1984年1月5日，国务院颁发了《城市规划条例》。《条例》以行政法规的形式，对建设用地许可、临时用地许可、建设工程许可及改变地形地貌活动的许可做出了规定。因而，可以说《条例》的颁布实行是我国规划许可制度建立和规划工作开始纳入法制轨道的重要标志。实践证实，它对城市规划的编制审批和实施治理起到了极大的推动作用。

　　建设工程规划许可。它是规划部门为使各类建设工程符合规划要求，而对其进行的组织、控制、引导、协调等行政治理活动。根据《城市规划法》第三十二条规定，建设工程规划许可是通过核发《建设工程规划许可证》的形式做出的。其适用范围为“新建、扩建、改建建筑物、构筑物、道路、管线和其它工程设施”。具体地说，这一范围包括对房屋建筑、人防、防洪、市政管线、铁路线路和站场、地下铁路、道路、公路的枢纽和站场、桥梁、公园、城市绿地、行道路、河湖水系、水源井、围墙等工程和其它构筑物、城市雕塑、街头广告、建筑物外立面的装修和改造等。

　　应当指出的是，现行法律法规中经常出现“经规划部门批准”的规定，如对挖掘城市道路的批准、对改变共有部位的批准、对改变地形地貌的批准、对户外广告设施的批准、对住宅室内装饰装修的批准，笔者认为，这些事项符合行政许可的特征，应属于行政许可。此类许可从总体上属于“建设工程规划许可”，实践中不宜再作细化、予以单独分类。

　　２、城市规划行政许可的适用范围和设定权限

　　行政许可制度关系到社会重大利益，其范围和设定不当，既可能侵犯公民、法人和其它组织的合法权益，也可能破坏国家法制统一，降低行政效率，导致社会失控或失去活力。为此，《行政许可法》对行政许可的设定和范围做了规定。实践中，必须以此为依据，确定规划行政许可的适用范围和设定权限。

　　2.1现行法律、法规设定的合法有效的规划许可事项

　　建设项目选址规划许可。它是规划部门根据有关法律、法规及城市规划，对建设项目拟选地址进行审核，以确认其能否在该地址实施的一项行政治理工作，与建设计划的落实、建设用地的供给及建设工程的实施具有十分密切的关系。《城市规划法》第三十条规定，建设项目选址规划许可是通过核发《建设项目选址意见书》的形式做出的。《建设项目选址意见书》是发展计划部门批准可行性研究告的重要依据。

　　应当指出的是，规划部门就开发区选址核发选址意见书的行为也属于行政许可，在实践中不应将其另立一类。

　　建设用地规划许可。它是规划部门为确定建设用地面积和范围，提出土地使用规划要求而实施的行政治理工作。根据《城市规划法》第三十一条及《城市国有土地使用权出让转让规划治理办法》第九条等规定，建设用地规划治理是通过核发《建设用地规划许可证》的形式做出的。未取得该证的，土地治理部门不得供地。

　　这里应注重两个问题。①关于临时建设用地规划许可。《中华人民共和国土地治理法》第五十六条、第五十七条及《出让办法》第七条、第十条规定临时用地须经规划部门批准。笔者认为，这里的“临时建设用地规划许可”属于建设用地规划许可的一个方面，实践中可以不将其作为一个独立的许可种类。②关于建设用地规划许可的变更与延续。由于客观情况的多变，实践中建设用地规划许可的内容并不是一成不变的，但变更须经规划部门批准。建设用地规划许可均有一定的有效期限，期限届满前被许可人拟在期限届满后继续从事相应活动的，需提出“延续申请”的请求。笔者认为，包括建设用地规划许可在内的所有行政许可的变更与延续均属于行政许可实施程序中的正常工作，实践中将其作为一个独立的许可种类的做法是不符合《行政许可法》规定的。临时建设工程规划许可及建设工程规划许可的变更与延续也是同样道理，这里就不再赘述。

　　2.2建设部规章及规范性文件确定的无合法依据、需以国务院决定形式公布的规划许可事项

　　这类许可事项包括城市规划编制单位资质许可、外商投资城市规划企业资格许可、注册城市规划师执业资格及注册登记许可。这3类许可事项仍有待国务院决定是否予以保留，故其实施主体及权限、条件和程序、监督与责任，下文不再涉及。

　　2.3不属于规划许可范围的审批事项

　　《行政许可法》第三条第二款对不属于行政许可范围的审批事项做了规定。此外，还有一些本来就不属于行政许可范围的事项，法律没有必要逐一列举。笔者认为，下列事项不属于规划许可。

　　城市规划的审批。它属于“按照隶属关系由上级行政机关对下级行政机关有关事项的审批”，非行政许可。

　　建设工程设计方案的审批。《城市规划法》没有对建设工程设计方案的审批做出规定，但一些地方性法规做了规定，如《江苏省实施〈城市规划法〉办法》第二十六条、《江苏省历史文化名城名镇保护条例》第二十八条。笔者认为，这些法规规定的“建设工程设计方案的审批”，同样非行政许可。理由是：首先，它属于规划部门核发《建设工程规划许可证》的一个阶段，而经依法审批同意的设计方案，属于《建设工程规划许可证》的附图；其次，它不具备《行政许可法》规定的行政许可的一般特征；再次，对于建设工程的实施，法律已设立了“建设工程规划许可”，故在此以外再设一道许可既不现实，也无必要。

　　建设工程的验线核准。建设工程施工前的验线核准，是各地规划部门的习惯做法。对此，《城市规划法》未做规定，但一些地方性法规做了规定，如《江苏省实施〈城市规划法〉办法》第二十六条。笔者认为它不属于行政许可，理由是：首先，《城市规划法》第三十二条规定，建设单位在取得《建设工程规划许可证》和其它有关批准文件后，方可申请办理开工手续，为此，建设项目在开工前，必须先取得建设工程规划许可，而“验线核准”只不过是确保该建设按许可内容实施的一个措施，虽然符合行政许可的一般特征，但纳入规划部门对被许可人实施“监督检查”的范畴更为合适。其次，在该事项已经设立许可的前提下，多设立一道许可，不符合《行政许可法》规定的便民和效率原则。