作为我国社会保障体系重要组成部分的农村社会保障，在历届政府努力下虽然取得了一定进展，但仍存在一些问题。从新制度主义视角分析农村社会保障制度的变迁以及变迁中存在的制约因素，对于发展我国农村社会保障的制度设计具有重要意义。 
　　新中国成立后建立起来的城乡二元社会保障制度安排，导致国家在对农村与城市社会保障制度的建构上存在着明显不公正，其直接后果就是不仅使城乡之间差距拉大，而且使农民所享受到的保障无法与城市居民所享有的保障相提并论，导致农民的不满情绪日益严重，成为当前我国构建和谐社会和建设新农村的障碍。从新制度主义视角回顾和研究农村社会保障制度对上述问题的解决具有重大的现实和理论意义。
　　新制度主义是西方上世纪80年代兴起的一个政治学流派。根据彼得-霍尔和罗斯玛丽的《政治科学和三个新制度主义》，可把新制度主义分为：历史制度主义、理性选择制度主义和社会学制度主义。新制度主义关注制度对政策及其他政治选择的影响，不仅注重宏观理论研究，而且还强调微观政策分析。因此，它有关制度、制度变迁等方面的研究无疑为我国农村社会保障制度的建构提供了有益的思路。
　　一、农村社会保障制度的发展演进
　　按照新制度主义观点，制度变迁不是泛指制度的一种变化，而是特指一种效率更高的制度对另一种制度的替代过程。其模式主要有两种：一种是自上而下的强制性制度变迁，它由国家强制推行，主要靠政府命令和法律引入和实行。另一种是自下而上的诱致性变迁，是对现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或群体，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。从下述农村社会保障制度演进可以看出，我国政府的选择是强制性制度变迁。
　　1、农村家庭保障+国家、社区救助模式(1949-1955)
　　新中国成立后，优先发展重工业的战略以及其他因素导致大量农民流人城市(做工)，使我国的城市出现了就业、粮食供应、交通等问题，影响了城市的稳定和发展。于是，国家开始以法律法规的形式(如《中华人民共和国户口登记条例》)划分出农业人口和非农业人口，对农民进入城市做出了严格的限制，使得农村居民和城市居民有了截然不同的身份，初步形成二元社会保障制度。即城市居民享有国家提供的完备社会保障，而广大农民则实行以土地和其他生产资料为基础的家庭保障。政府在这一阶段对农村救济和优抚安置工作进行相应的制度安排，制定了一些有关的条例和法规，如社会优抚安置等，兴办了一些社会福利事业，如敬老院、福利工厂等。随着这些工作制度化、统一化，农村家庭保障+国家、社区救助模式构成了我国农村社会保障的雏形。
　　2、农村集体保障+国家救助模式(1956-1983)
　　1956年6月29日，全国人大一届三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》，形成了以五保供养、救灾救济、社会优抚等为主要内容的农村社会保障，随后以集体为主的保障开始取代家庭保障，进入以集体保障为主、国家适当扶助的农村社会保障阶段。但受国家财力物力限制，国家把主要财力物力用于工业化建设，而在农村集体保障方面则突出集体的责任，国家责任只起辅助作用。因而使我国城乡二元社会保障制度在本阶段进一步得到强化。城市中实施国家保障制度，农村则实行保障程度较低的集体保障+国家救助模式。
　　3、农村家庭保障+国家扶助+现代社会保障试点模式(1984-)
　　十一届三中全会之后，以家庭联产承包责任制为主的经济形式迅速取代了原有的人民公社“三级所有，队为基础”经济体制，农村经济体制发生了巨大变革，建立在人民公社集体经济基础之上的农村社会保障失去了存在基础。1984年1月1日，中共中央发出的《关于一九八四年农村工作的通知》明确提出，延长土地承包期(15年以上)，从而使土地保障基础上的家庭保障成为农民的基本保障。但受计划生育政策的施行和人门老龄化等因素影响，农民面临的风险加剧，土地保障、家庭保障难以满足农民的保障需求，我国政府不得不对社会保障体系进行探索和改革。对此，1991年1月，国务院决定由民政部负责开展建立农村社会养老保险制度的试点，以养老保险为先导的农村社会保障制度建设遂拉开了帷幕。1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》，标志着我国社会保障进入了一个新阶段。1993年颁布的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，标志着农村合作医疗制度的正式确立。1995年全国民政厅局长会议提出建立农村最低生活保障制度。从1996年开始，农村实行了最低生活保障试点制度，在此基础上，2007年7月国务院发布了覆盖全部农村居民的最低生活保障《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。至此，我国已初步形成农村家庭保障+国家扶助+现代社会保障试点模式。
　　二、农村社会保障制度变迁中的制约因素
　　诺斯认为，制度变迁如同技术演进一样，也存在着报酬递增和自我强化机制。这种机制使制度变迁一旦走上了某一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自强化。以实验为例：将5只猴子放在一只吊了香蕉的笼子里，一旦有猴子伸手去拿香蕉，就用高压水喷射所有的猴子，直到没有一只猴子再去拿香蕉。然后放进去一只新猴子，新猴子不知这里的“制度”，径直去拿香蕉，结果触怒了原来笼子里的猴子，把新来的猴子暴打一顿，直到它服从这里的“制度”为止。试验人员随后将最初经历过高压水惩戒的猴子一只一只地换出来，并放进去一只新猴子，直到笼子里的猴子全是新的，但没有一只猴子再敢去碰香蕉。起初，猴子怕受到“牵连”，不允许其他猴子去碰香蕉，这是合理的。但后来人和高压水都不再介入，而新来的猴子却固守着“不许拿香蕉”的制度不变，这就是路径依赖的自我强化效应。我国农村社会保障制度变迁也存在类似的路径依赖的自我强化。
　　(一)制度因素
　　历史制度主义的历史观强调过去对现在的影响，即前一阶段的政策选择往往会决定和影响着后一阶段的政策方案。制度的变迁和巩固存在着路径依赖。
　　长期以来，我国有一种明显的公共政策现象就是“城乡分治，一国两策”，城市与乡村在现代化发展过程中采取两种不同的公共政策与公共物品安排。社会保障的获得和户口制度紧密联系，拥有城市户口的居民，可以享受到国家提供从出生到退休有关生老病死等各种完备的生活保障，如果是城镇职工还可以享有企业提供的福利，而农村，除了合作医疗、“五保”和最低生活保障制度外，仅仅依靠集体和家庭保障来抵御各种风险。此外，城乡社会保障不仅在项目上存在差异，而且还在保障的水平上存在巨大的差异。据统计，我国城镇人口为4.56亿人，占全国总人口数的36.09%，农村人口为8.07亿人，占总人口数的63.91%。而根据人力资源和社会保障部、国家统计局2007年发布的《劳动和社会保障事业发展统计公报》的数据，36%的城镇居民享受的养老、医疗、失业、工伤、生育社会保障支出分别为5965亿元、1562亿元、218亿元、88亿元、56亿元，占社会保障支出总数的99.4%，而占全国人口总数64%左右的农民享受的社会保障支出仅占总数的0.6%。具体从养老保障来看，2007年全国基本养老保险总支出为6005亿元，其中城市基本养老保险支出5965亿元，占支出总数的99.3%，农村仅支出40亿元。这种长期形成的城乡社会二元保障体系，由于其制度惯性及路径依赖的自我强化还必将长期存在下去。
　　(二)非正式制度因素
　　非正式制度是指人们在长期的社会生活中逐步形成的，不以文本文件表现出来却能对人们行为产生的非正式约束(如风俗习惯、伦理道德、意识形态等)。诺斯认为，源自精神结构的非正式制度——观念、理论以及意识形态，这些因素对变迁有抑制作用。过去的行为、文化信仰都影响着价值以及社会实施机制的发展。
　　我们的社会演化到今天，我们的文化传统，我们的信仰体系，这一切都是根本性的制约因素。
　　首先，两千多年来，儒家思想文化长期影响着人们的价值取向和行为方式。乡村不仅到现在还保留着儿子继承遗产与养儿防老的习俗，而且这种习俗在我国当今农村保障仍然起着核心作用。然而，养儿防老式的家庭保障是一种典型的私力救济，它主要靠道德伦理维系，却又受制于子女的健康、收入等因素，因此有很大的不确定性。同时它的存在也不能取代政府在农村实行社会保障政策的义务。因而家庭保障这种方式已经不适应农村社会保障发展的新趋势。
　　其次，我国农民的受教育水平不容乐观。一般来说，人口受教育程度与对社会保障制度的认知成正相关。而据国家统计局调查，我国农村居民人均受教育年限为7-6年，比城镇居民低3年。农村的小学和初中文化程度人口在总人口中占75%，直接影响农村居民对社会保障制度的认知程度。比如在农村实施社会保障制度需要政府和农民共同承担义务，除了国家必要财力支持以外，农民自身也应缴纳一定的社会保障费用。但是由于受教育程度影响，农民过于看重眼前利益，对未来能否领到保险金一般持怀疑态度，也不愿在未生病的情况下，而进行“不必要”的支出。因而对参保不感兴趣。
　　最后，受乡规民约、风俗习惯等影响，乡村社会的行动逻辑主要由这些非正式制度所主导。使得他们家庭观念根深蒂固，对家族内部有较强的凝聚力，对外却有极端的排斥性，对外部事物和外部人群有一种天然的抗拒和漠视心理。因而就会对社会保障事务产生怀疑，充满不信任感。例如受基层政权机构和干部的乱收费现象路径依赖的自我强化，农民们对政府推进农村社会保障的努力表现出怀疑和不信任。
　　(三)农民“讨价还价”能力在社会保障中的缺失
　　杰克·奈特和吉恩·恩斯明格认为，讨价还价能力在变革制度中起着重要作用，影响着规范的创造与改变。卓越的讨价还价能力虽不能保证制度迅速变革，但可以转变社会期望的焦点，从而从现行制度逐步转向他们偏好的另一种制度。在社会保障这块“蛋糕”分配中，农民缺乏政治资源的经济基础、社会基础与正常途径。既没有利益表达的组织资源，也没有特定的利益群体为农民“代言”，导致农民在“切蛋糕”时丧失“讨价还价”的能力，难以表达自己的意愿，无法将自己的意见表达送入决策最高层，直接造成了政府决策中未将农村社会保障纳入决策议程，也就导致农民被排斥在现有的社会保障制度之外，政府在农民利益分配上出现偏离应有的公平公正的行为，因而农民只能被动地等待政治“精英”真正为他们呼吁。
　　三、发展完善农村社会保障的制度设计
　　(一)强化政府作用，完善农村社会保障的正式制度建设
　　我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，要加快改造传统农业、形成城乡经济社会发展一体化、完善农村社会保障制度，就必须着力破除城乡二元结构，改变当前二元社会保障现状。而改革的重点是城乡户籍制度的改革。因为户籍制度人为地把城乡划分成两大社会阶层，强化了农民与城市居民之间的身份等级差别。对此国内一些省份开始有计划地进行户籍改革，广东省2004年起取消了“农转非”的计划指标，在条件成熟时将全部取消农业户。在户籍改革时需要注意的一个问题就是，要建立健全相关配套制度与政策，把户籍改革当做一个系统来建设，克服急功近利等取向。企图通过一两个步骤一蹴而就的愿望是不符合实际的。
　　第二，要加快立法，为农村社会保障体系的健康发展提供法律支持。农村社会保障是一项法律性很强的工作，本应该由全国人大制定，但目前多数规范性文件都是由国务院或各部委制定的行政法规或部门规章，以及由地方制定的地方性法规，且绝大多数以“条例”、“方案”、“决定”、“意见”、“规定”等形式出现，在一定程度上缺乏权威性和稳定性。因此，全国人大及其常务委员会应尽快制定《农村社会保障法》，从法律上确认农村社会保障在农村经济发展中的地位和作用，并对农村社会保障的性质、对象、原则、内容、标准、程序、法律责任等作出明确的规定。同时国务院应根据《农村社会保障法》制定《农村社会保障法实施细则》及其有关配套实施法规。各地政府因地制宜实施农村社会保障条例或办法。这样，就形成一个比较完善的法律体系，将农村社会保障工作纳入法制化的轨道。
　　第三，加大中央财政投入力度，调整财政支出结构，调整国家对原有社会资源的配置，增加国家对农村社会保障事业的投入，切实改变投入不足的状况。
　　(二)基于农民观念转变的非正式制度建设
　　非正式制度能够促进正式制度的建设，提高正式制度的绩效，降低信息和执行的成本，从而使非正式限制可能成为复杂问题的解决手段。在上述的正式制度建设中，政府通过户籍改革、社会保障立法等补充并完善了非正式限制的效率。农民也应当顺应时代的变化，加强自身学习，强化自我保障意识，多方面地提升自身的素质，变被动为主动，逐步改变落后的风俗习惯等，从家庭养老过渡到社会养老。一方面农民可从习俗、规范、仪式、价值观等方面着手，调动自身积极性，引导、促成落后观念的转化，相信社保是一种全民的保障制度，相信社保制度的长期性和稳定性，并信任政府，从而看到农村社保的优越性，进而提高自愿参与农村社会保障的意识;另一方面政府要在农村大力宣传社会保障知识，帮助农民群众更新观念，了解社保的相关政策，增强其保障意识，使之认识到由低层次的家庭自我保障上升到社会保障是时代发展的客观要求，也是农村经济社会发展的必然结果。这样农村社会保障必将逐渐代替传统的家庭自我保障。
　　(三)形成多个制度建设主体
　　新制度主义中的制度是一个宽泛的概念，既可以是政府、企业、政党，也可以是程序、规范、观念等。因而农村社会保障制度建设的主体也趋向多样化。
　　从信息收集、资源整合等各方面，政府都存在一些盲点，在一定程度上不能满足福利变化的需要，因而完全依靠政府这个建设主体是远远不够的。这些就为非营利组织在社会保障中发挥作用提供了一定的空间。非营利组织具有专业性、灵活性等特点，可以提供多种服务，更好地满足农村居民的多种需求。从而减少政府的社会管理成本、提高政府的效率，起到调节社会矛盾，维护社会公平，促进社会稳定的作用。为此。非营利组织也应成为社会保障制度建设的主体。
　　农民虽然整体人数众多，但由于信息、知识、经济力量等诸多因素的匮乏，通常显现出分散、自利、无组织、地域性等特征，缺乏组织，丧失与其他社会集团的平起平坐的对话能力。为实现农民的利益和维护农民的合法利益，保证农民享有平等的参与经济政治生活的权利，真正平等地参与市场化和现代化进程，就必须提高农民的组织化程度，提高农民利益表达的层次和效能，实现国家与农民的互动和农民与社会强势集团的对话。因而培育农民组织，建立农会是当前最为有效的办法。一方面政府可以通过农会了解农民的愿望，形成政府与农民之间有序的信息传递渠道，为制定和调整农村社会保障制度创造更好的条件;另一方面农会可以保障农民合法政治经济权利，增强和扩大社会影响以及“讨价还价”的能力，在一定程度上有利于保障社会转型时期的农村社会的稳定。
　　综上所述，虽然我国农村社会保障制度发展缓慢，但是随着农村经济的发展和农民观念的转变，非正式制度的增量变迁最终会从结构上影响正式制度的安排。我们可以看到，在不远的将来，政府、非营利组织、农会等相互支持、相互配合，消除城乡二元社会壁垒及其他制约因素，最终实现城乡社会保障一体化。

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