第四节 建设工程安全生产管理条例

　　2003年11月24日国务院第393号令公布《建设工程安全生产管理条例》，自2004年2月1日起施行。《建设工程安全生产管理条例》的立法目的是为了加强建设工程安全生产监督管理，保障人民群众生命和财产安全。
　　建设行业是国民经济的支柱产业之一，在国民经济中举足轻重。随着我国经济建设的快速发展，固定资产投资水平不断提高，工程建设规模扩大到工业、民用、交通和城市基础设施等各个方面。中国统计年鉴数据显示，截至2008年，全国有各类建筑企业71095家，从业人员3315万人，建筑业总产值达62036．81亿元。与其他行业相比，建筑行业属于高危行业，建筑施工范围遍及各个行业、地区，对工程质量和安全的要求很高。建筑工程多属地下、地面、高空作业，面临着固有和不可预见的危险因素和灾害威胁，故而建筑施工事故多发，其事故起数和死亡人数仅次于采矿业，并有逐年上升的趋势。
　　建筑工程安全存在的主要问题，一是工程建设各方的安全责任不明确。建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位以及设备租赁单位、拆装单位各自的安全生产责任不明确、不具体，缺乏法律规范。二是安全投入不足。一些建筑、施工单位挤扣、减少安全资金，降低成本，必要的安全设备、设施、器材、工具、用品不齐全，陈旧落后，安全性能低，不能及时维修、保养、更新。三是安全责任制和规章制度不明确、不健全、不落实，管理混乱。四是建筑事故应急救援制度不完善。一些建筑施工单位没有制定应急预案，没有应急组织和器材。要改变建筑工程安全的被动局面，有必要制定《建设工程安全生产管理条例》，依法加强监督管理。《建设工程安全生产管理条例》确立了参与建设活动的各主体方、相关方严格的、明确的安全生产责任制度及其法律责任追究制度。
　　一、建设单位的安全责任
　　(一)规定建设单位安全责任的必要性
　　1．建设单位是建筑工程的投资主体，在建筑活动中居于主导地位
　　作为业主和甲方，建设单位有权选择勘察、设计、施工、工程监理的单位，可以自行选购施工所需的主要建筑材料，检查工程质量、控制进度、监督工程款使用，对施工的各个环节实行综合管理。
　　2．因建设单位的市场行为不规范所造成的事故居多，必须依法规范
　　有的建设单位为降低工程造价，不择手段地追求利润最大化，在招投标中压价，将工程发包价压低于成本价。为降低成本，向勘察、设计和监理单位提出违法要求，强令改变勘察设计；对安全措施费不认可，拒付安全生产合理费用，安全投入低；强令施工单位压缩工期，偷工减料，搞“豆腐渣工程”；将工程交给不具备资质和安全条件的单位或者个人施工或者拆除。因此，必须依法规范建设单位的安全责任。《建设工程安全生产管理条例》针对建设单位的不规范行为，从7个方面做出了严格的规定。
　　(二)建设单位应当如实向施工单位提供有关施工资料
　　作为负责建设工程整体工作的一方，提供真实、准确、完整的建设工程各个环节所需的基础资料是建设单位的基本义务。《建设工程安全生产管理条例》第六条规定，建设单位应当向施工单位提供施工现场及毗邻区域内供水、排水、供电、供气、供热、通信、广播电视等地下观测资料，相邻建筑物和构筑物、地下工程的有关资料，并保证资料的真实、准确、完整。这里强调了4个方面内容：一是施工资料的真实性，不得伪造、篡改。二是施工资料的科学性，必须经过科学论证，数据准确。三是施工资料的完整性，必须齐全，能够满足施工需要。四是有关部门和单位应当协助提供施工资料，不得推诿。
　　(三)建设单位不得向有关单位提出非法要求，不得压缩合同工期
　　《建设工程安全生产管理条例》第七条规定，建设单位不得对勘察、设计、施工、工程监理等单位提出不符合建设工程安全生产法律、法规和强制性标准规定的要求，不得要求压缩合同的工期。
　　1．遵守建设工程安全生产法律、法规和安全标准，是建设单位的法定义务。进行建筑活动，必须严格遵守法定的安全生产条件，依法进行建设施工。违法从事建设工程建设，将要承担法律责任。
　　2．要求勘察、设计、施工、工程监理等单位违法从事有关活动，必然会给建设工程带来重大结构性的安全隐患和施工中的安全隐患，容易造成事故。建设单位不得为了盲目赶工期，简化工序，粗制滥造，或者留下建设工程安全隐患。
　　3．压缩合同工期必然带来事故隐患，必须禁止。压缩工期是建设单位为了早发挥效益，迫使施工单位增加人力、物力，损害承包方利益，其结果是赶工期、简化工序和违规操作，诱发很多事故，或者留下了结构性安全隐患。确定合理工期是保证建设施工安全和质量的重要措施。合理工期应经双方充分论证、协商一致确定，具有法律效力。要采用科学合理的施工工艺、管理方法和工期定额，保证施工质量和安全。
　　(四)必须保证必要的安全投入
　　《建设工程安全生产管理条例》第八条规定，建设单位在编制工程概算时，应当确定建设工程安全作业环境及安全施工所需要费用。
　　这是对《安全生产法》第十八条规定的具体落实。《安全生产法》第十八条规定：“生产经营单位应当具备的安全生产条件所必需的资金投入，由生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人予以保证，并对由于安全生产所必需的资金投入不足导致的后果承担责任。”要保证建设施工安全，必须要有相应的资金投入。安全投入不足的
　　直接结果，必然是降低工程造价，不具备安全生产条件，甚至导致建设施工事故的发生。工程建设中改善安全作业环境、落实安全生产措施及其相应资金一般由施工单位承担，但是安全作业环境及施工措施所需费用应由建设单位承担。一是安全作业环境及施工措施所需费用是保证建设工程安全和质量的重要条件，该项费用已纳人工程总造价，应由建设单位支付。二是建设工程产品单一、体积庞大、露天生产、高处作业、环境多变、作业危险复杂，要保证安全生产，必须有大量的资金投入，应由建设单位支付。安全作业环境和施工措施所需费用应当符合《建设施工安全检查标准》的要求，建设单位应当据此承担的安全施工措施费用，不得随意降低费用标准。
　　工程概算是指在初步设计阶段，根据初步设计的图纸、概算定额或概算指标、费用定额及其他有关文件，概略计算的拟建工程费用。在建设部颁布的《建筑施工安全检查标准》中，规定了保证安全生产、文明施工和作业环境的项目。根据这一标准，对安全防护、临时用电、生活设施等的建设标准以及对现场围挡、场地硬化、医疗救助等提出了明确要求。
　　(五)不得明示或者暗示施工单位购买不符合安全要求的设备、设施、器材和用具
　　《安全生产法》第三十一条规定，国家对严重危及生产安全的工艺、设备实行淘汰制度。生产经营单位不得使用国家明令淘汰、禁止使用的危及生产安全的工艺、设备。《建设工程安全生产管理条例》第九条进一步规定，建设单位不得明示或者暗示施工单位购买、租赁、使用不符合安全施工要求的安全防护用具、机械设备、施工机具及配件、消防设施和器材。
　　为了确保工程质量和施工安全，施工单位应当严格按照勘察设计文件、施工工艺和施工规范的要求选用符合国家质量标准、卫生标准和环保标准的安全防护用具、机械设备、施工机具及配件、消防设施和器材。但实践中，由于受利益驱动，建设单位干预施工单位，违反国家规定使用不符合要求的安全防护用具、机械设备、施工机具及配件、消防设施和器材，是导致生产安全事故屡见不鲜的重要原因之一。施工单位购买不安全的设备、设施、器材和用具，对施工安全和建筑物安全构成极大威胁。为此，《建设工程安全生产管理条例》严禁建设单位明示或者暗示施工单位购买不符合安全要求的设备、设施、器材和用具，并规定了相应的法律责任。
　　(六)开工前报送有关安全施工措施的资料
　　依照《建设工程安全生产管理条例》第十条的规定，建设单位在申请领取施工许可证时，应当提供建设工程有关安全施工措施的资料。依法批准开工报告的建设工程，建设单位应当自开工报告批准之日起15日内，将保证安全施工的措施报送建设工程所在地的县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门备案。
　　建设单位在申请领取施工许可证前，应当提供安全施工措施的资料：
　　1．施工现场总平面布置图。
　　2．临时设施规划方案和已搭建情况。
　　3．施工现场安全防护设施(防护网、棚)搭设(设置)计划。
　　4．施工进度计划，安全措施费用计划。
　　5．施工组织设计(方案、措施)。
　　6．拟进入现场使用的起重机械设备(塔式起重机、物料提升机、外用电梯)的型号、数量。
　　7．工程项目负责人、安全管理人员和特种作业人员持证上岗情况。
　　8．建设单位安全监督人员和工程监理人员的花名册。
　　对编制安全施工措施应当着重以下几个方面的要求：一是及时性，要在工程开工前编制。考虑到各项安全措施实施前要有一个充裕的准备时间，而且在施工过程中还会随着工程的变化等不断更新完善，应当在工程开工前完成编制。二是要有针对性，不同的建设工程对安全生产的要求也会不同，安全措施必须针对工程的特点、施工方法、场地环境、施工条件等具体情况以及安全的法律法规和强制性标准、技术规范等要求制定，消除施工中的安全隐患，保证施工安全。三是真实有效性，安全施工措施资料不得伪造、编造。建设单位在申请领取施工许可证时，所报送的安全施工措施资料应当真实、有效，能够反映建设工程的安全生产准备情况、达到的条件和施工实施阶段的具体措施。必要时，建设行政主管部门收到资料后，应当尽快派员到现场进行实地勘察。
　　根据《建筑法》第七条的规定，并不是所有的建设工程都需要领取施工许可证，按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证。对于不领取施工许可证的建设工程，为了加强对建设工程安全生产的监督管理，建设单位应当将保证安全施工的措施报送政府有关行政主管部门备案。备案的有关注意事项如下：
　　1．备案的时间要求：自开工报告批准之日起15日内。
　　2．报送备案的内容：保证安全施工的措施，具体要求与申请领取施工许可证的要求相同。
　　3．报送的部门：建设行政主管部门或者其他有关部门。其他有关部门是指水利、交通、铁路等专业部门，相关的专业建设工程的保证安全施工的措施应当报送相关的专业部门备案。
　　(七)关于拆除工程的特殊规定
　　过去较长时期内，有关建设法律、法规主要是对新建、改建和扩建等工程建设作出了规范，对拆除施工单位的安全要求不够明确，这就导致拆除工程安全没有纳入法律规范，比较混乱，从事拆除工程活动的单位中有的无资质和无技术力量，拆除工程事故频发。为了规范拆除工程安全，《建设工程安全生产管理条例》第十一条规定，建设单位应当将拆除工程发包给具有相应资质等级的施工单位。
　　《建筑法》第五十条明确规定，房屋拆除应当由具备保证安全条件的施工单位承担，由建筑施工单位负责人对安全生产负责。为了进一步规范拆除工程市场秩序，提高拆除工程的技术保证水平，避免发生安全事故，建设部2001年颁布的《建筑业企业资质管理规定》(建设部令第87号)将爆破与拆除工程列为专业承包工程资质序列，并对取得该资质的具体条件、承包工程范围作了严格的规定。因此，为了保证拆除活动的安全，建设单位必须选择有相应资质等级的单位承担拆除工程。
　　建设单位应当在拆除工程施工15日前，将下列资料报送建设工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门备案：
　　1．施工单位资质等级证明。
　　2．拟拆除建筑物、构筑物及可能危及毗邻建筑的说明。
　　3．拆除施工组织方案。
　　4．堆放、清除废弃物的措施。
　　实施爆破作业的，应当遵守国家有关民用爆炸物品管理的规定。依照《中华人民共和国民用爆炸物品管理条例》的规定，进行大型爆破作业，或在城镇与其他居民聚集的地方，风景名胜区和重要工程设施附近进行控制爆破作业，施工单位必须事先将爆破作业方案，报县、市以上主管部门批准，并征得所在地县、市公安局同意，方准实施爆破作业。